Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1877/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1868/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 17 § 1 i art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz.1015 ze zm.), uznał za bezzasadne zarzuty podniesione przez G. K. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nakazał G. K., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozbiórkę budynku garażu z kotłownią dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. L. [...] w miejscowości W., gmina G. [...]. Pomimo wezwań do wykonania rozbiórki określonej w decyzji, jak również zagrożenia wszczęciem postępowania egzekucyjnego, zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku.

W dniu 10 lutego 2012 r. skierowano do zobowiązanego upomnienie nr [...], które zostało doręczone w dniu 29 lutego 2012 r. Następnie, w dniu 6 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wystawił tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W dniu 3 grudnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo zobowiązanego (data nadania 29 listopada 2012 r.) w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Zobowiązany wnosząc zarzuty, co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego powołał się na pkt 6 art. 33 tj. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz pkt 8 art. 33 tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ wniesione zarzuty uznał za bezzasadne. Wskazał, że w stosunku do zobowiązanego nie był zastosowany przed wydaniem tytułu wykonawczego jakikolwiek środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia bądź wykonania zastępczego, mający na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki, zatem zarzut był bezpodstawny.

Podniósł także, odpowiadając na drugi zarzut, dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04, nakładając grzywnę w celu przymuszenia "organ (egzekucyjny) nie powinien kierować się takimi okolicznościami, jak: możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego".

G. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, że zarzut dotyczył zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, niewykonalności obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji i zastosowanego środka egzekucyjnego. Dodał, że wcześniej wydanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zarzuty za bezzasadne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości powyższe postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów i nakazał organowi I instancji, aby ten odniósł się do wszystkich argumentów zawierających odniesienie do przesłanek wskazanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżone obecnie postanowienie nie spełnia powyższych wytycznych.

Całość uzasadnienia dotyczy rozważań na temat jakiejś grzywny, która nie została jeszcze zastosowana. Skarżący wskazał, że rozbiórka garażu z kotłownią jest niemożliwa do wykonania, albowiem ta część budynku jest konstrukcyjnie połączona z budynkiem mieszkalnym i stanowi wzmocnienie budynku istniejącego. Nakaz rozbiórki jest zatem niewykonalny, gdyż istnieje zagrożenie spowodowania katastrofy budowlanej. Nadto podnosił, że nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się budynek podlegający rozbiórce.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia G. K., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zobowiązany w zarzutach powołał się na przesłanki wskazane w art. 33 pkt 6 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Organ powiatowy zaś, w uzasadnieniu postanowienia nr [...], w sposób niebudzący wątpliwości odparł powołane przez zobowiązanego zarzuty i wykazał ich bezzasadność.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w dacie wniesienia przez G. K. zarzutów, organ powiatowy nie zastosował względem niego żadnego środka egzekucyjnego, co przesądzało o bezzasadności tego zarzutu. Nałożona postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. grzywna w celu przymuszenia, została uchylona przez tut. organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Organ wojewódzki nie stwierdził również zaistnienia okoliczności, które świadczyłyby o niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu prowadzenie egzekucji w niniejszej sprawie było dopuszczalne.

G. K. wniósł skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.

Skarżonemu postanowieniu zarzucił, iż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem:

1. 1) art. 33, 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do zgłoszonych w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. oraz w 2015 r. zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego, a świadczących o braku możliwości prowadzenia egzekucji (jej niedopuszczalności);
2. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...];
3. - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 i 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego;
4. - art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, nie odnoszących się do zarzutów;
5. - art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgłoszone zarzuty świadczą o tym, iż egzekucja w tej sprawie jest niedopuszczalna;
6. - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez dopuszczenie się powyższych uchybień, i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie, że rozpatrując zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, gdyż stałby się trzecią instancją. Strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu zakończonym wydawaniem decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki. Dodał, że wnoszenie zarzutów stanowi prawo, które zobowiązany może realizować jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Do elementów koniecznych, jakie muszą spełniać zarzuty, należy zaliczyć wymogi formalne co do ich treści oraz co do czasu, w których wniesienie tego środka jest przewidziane przez ustawę. Organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Dlatego powoływanie kolejnych czy nowych zarzutów, także w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie zarzutów, nie stanowi o wadliwości wydanego postanowienia.

Sąd I instancji podkreślił, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne. Żadna inna przyczyna niż wymieniona w art. 33 § 1 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a sądowa kontrola musi się odnosić do oceny wystąpienia konkretnego zarzutu.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie, skarżący poza gołosłownymi twierdzeniami nie wskazał na żadne okoliczności z których wynikałoby, iż egzekucja rozbiórki jest niedopuszczalna. Od momentu wydania nakazu rozbiórki nie zmienił się bowiem ani stan prawny ani faktyczny sprawy - tak w zakresie statusu prawnego przedmiotowego obiektu jak i konstrukcji budynku i dobudowy. Twierdzenia skarżącego są w istocie kwestionowaniem nakazu rozbiórki i twierdzeniem, iż taka decyzja w odniesieniu do jego osoby nie mogła być wydana. Z kolei te okoliczności mogłyby być wzięte pod uwagę tylko w trybie weryfikacji nadzorczej, decyzji organu powiatowego z dnia [...] października 2010 r. nakładającej egzekwowany obowiązek.

Zdaniem Sądu I instancji, organy w sposób niebudzący wątpliwości odparły powołane przez zobowiązanego zarzuty i wykazały ich bezzasadność. W dacie wniesienia przez G. K. zarzutów organ powiatowy nie stosował względem niego żadnego środka egzekucyjnego, co przesądzało o bezpodstawności zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Nałożona postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r., grzywna w celu przymuszenia została uchylona przez organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Brak jest też okoliczności, które świadczyłyby o niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ma jednak obowiązek badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 5, 6 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że:
2. - organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, podczas gdy obowiązkiem organu egzekucyjnego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy w ramach wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego i określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
3. - podniesione przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego liczne zarzuty (tj. w pismach z dnia 26 listopada 2012 r.; 2 stycznia 2013 r.; 29 września 2014 r.; 5 stycznia 2015 r.) są niezasadne, gołosłowne i nie wskazują na żadne okoliczności z których wynikałoby, że egzekucja rozbiórki jest niedopuszczalna, podczas gdy nie zostały one zbadane merytorycznie przez organy obu instancji oraz sąd, który całkowicie je pominął i nie odniósł się do ich treści, natomiast stosownie do art. 33 pkt 5,6,8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazane w tych pismach okoliczności mogą być również przedmiotem zarzutu;
4. 2) art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ich niezastosowanie, brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób odpowiadający wymogom prawa tj. poprzez nie odniesienie się w sposób rzetelny przez sąd do zarzutów sformułowanych przez skarżącego, co skutkowało zaniechaniem przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej oraz niemożliwością pełnego poznania przez skarżącego motywów rozstrzygnięcia oraz oceny ich poprawności;
5. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego świadczących o niedopuszczalności egzekucji i niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji jedynie opisał dotychczasowe czynności organów i strony, przytoczył przepisy i orzecznictwo oraz lakonicznie stwierdził, że organy w sposób niebudzący wątpliwości odparły powołane przez zobowiązanego zarzuty i wykazały ich bezzasadność. Całkowicie pominął zgłoszone w skardze zarzuty.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w pismach z dnia 26 listopada 2012 r., 2 stycznia 2013 r., 29 września 2014 r., i 5 stycznia 2015 r. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] postępowania egzekucyjnego tj. zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, niewykonalności obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji i zastosowanego środka egzekucyjnego. Zarówno organy obu instancji jak i Sąd nie ustosunkowały się merytorycznie do tych argumentów zawierających odniesienie do przesłanek wskazanych w art. 33 i 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgłoszone przez skarżącego zarzuty są tymczasem bardzo poważne i nie mogą pozostać bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. W piśmie z 26 listopada 2012 r. skarżący szczegółowo wskazał dlaczego rozbiórka, a zatem i sama egzekucja jest zbyt uciążliwa, niedopuszczalna i niewykonalna. Z kolei w dalszych pismach wskazał, że rozbiórka jest niemożliwa do wykonania, albowiem ta część budynku jest konstrukcyjnie połączona z budynkiem mieszkalnym i stanowi wzmocnienie tego budynku już istniejącego. Ingerencja w tą strukturę naruszy konstrukcję tego obiektu i będzie skutkowała zawaleniem ściany budynku mieszkalnego, co z kolei stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia i ludzi. Nakaz rozbiórki jest niewykonalny, gdyż istnieje zagrożenie spowodowania robotami rozbiórkowymi katastrofy budowlanej.

Nadto skarżący nie ma instrumentów faktycznych i prawnych aby wykonać obowiązek rozbiórki. Nie jest właścicielem, ani posiadaczem działki nr [...] i nie może wykonać nakazu rozbiórki, gdyż przystępując samowolnie do wykonania nałożonego obowiązku naraża się na odpowiedzialność cywilną i karną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszeniu przepisów postępowania.

Na wstępie wskazać należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że wnoszący skargę kasacyjną błędnie wskazuje na naruszenie przepisów art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Ww. przepisy są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na postanowienie ostateczne, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych.

Skarżący kasacyjnie wadliwie także wskazuje na naruszenie art. 135 p.p.s.a. Ww. przepis stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z powyższego wynika nic innego niż obowiązek sądu zastosowania dyspozycji tego przepisu w sytuacji ustalenia, że poza zaskarżonym aktem lub czynnością konieczne jest jeszcze wzruszenie innych aktów (czynności) organów administracji. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje natomiast na konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji, bądź innego aktu podjętego w granicach sprawy, a tylko w takiej ewentualnie sytuacji, zasadne byłoby powoływanie się na naruszenie przepisu art. 135 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15).

Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek lakoniczne, albowiem nie zawiera rozważań odnośnie wszystkich sformułowanych w skardze do Sądu wojewódzkiego zarzutów, odpowiada co do zasady wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wyżej wskazano, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. (omyłkowo wskazał zapewne za organem "18.12.2014 r.") zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazał również w swoich wstępnych rozważaniach, na kluczową, z uwagi podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej, kwestię terminu, w którym to strona może zgłosić swoje zarzuty oraz kwestię możliwości zgłaszania nowych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Powyższe kwestie przesądzają również o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego świadczących o niedopuszczalności egzekucji i niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją. Na marginesie mając na uwadze redakcję zarzutu, właściwsze byłoby powołanie art. 151 p.p.s.a., niż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem ten pierwszy przepis został w sprawie zastosowany. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. można ewentualnie upatrywać w jego niezastosowaniu. Mimo że, wnosząc skargę kasacyjną tego wyraźnie nie wyartykułował, można się domyślać, choć to nie powinno być rolą sądu kasacyjnego, dokonując analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skarżącemu chodziło, iż organy egzekucyjne nie ustosunkowały się do podnoszonych przez niego w toku postępowania egzekucyjnego, licznych zarzutów zawartych m.in. w pismach z dnia 26 listopada 2012 r., 2 stycznia 2013 r., 29 września 2014 r., i 5 stycznia 2015 r.

Podkreślić należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organ egzekucyjny, rozpatrując zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie rozpoznaje sprawy od strony merytorycznej, wówczas bowiem stałby się trzecią instancją. Uzasadnione to jest tym, że strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek.

Orzecznictwo sądowe podkreśla także rangę dotrzymania terminu do wniesienia zarzutów, określonego w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mianowicie wskazuje się, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2615/10; z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1441/10, z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II FSK 407/10).

Wskazania również wymaga, że wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2903/12).

Mając powyższe rozważania na względzie, stwierdzić przyjdzie, że skarżący w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r., podnosząc zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (przesłanka z art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i wskazując na niedopuszczalność egzekucji (przesłanka z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), oraz podnosząc konkretne uzasadnienie w tym zakresie, sam określił przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego.

Wbrew zatem twierdzeniom i oczekiwaniom wnoszącego skargę kasacyjną organy egzekucyjne, nie miały obowiązku wzięcia pod uwagę okoliczności podnoszonych w kolejnych pismach skarżącego, w tym nowego zarzutu niewykonalności obowiązku (art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), jak również rozpatrywania sprawy, pod kątem istnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na marginesie zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zakwestionował, poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego, postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w którym wskazano, że podstawą zarzutów są przesłanki z punktu 6 i 8 art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 5, 6 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponownie należy wskazać, że organy egzekucyjne, nie miały obowiązku rozpatrzenia sprawy w ramach wszystkich zarzutów określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz jedynie w ramach podniesionych z punktu 6 i 8 art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co też uczyniły, ani też obowiązku wzięcia pod uwagę nowego zarzutu i nowej argumentacji wskazywanej w kolejnych pismach strony skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewadliwie wskazano, że w dacie wniesienia przez G. K. zarzutów (pismo z dnia 26 listopada 2012 r.) organ powiatowy nie stosował względem strony żadnego środka egzekucyjnego (grzywny w celu przymuszenia, wykonania zastępczego), co przesądzało o bezpodstawności zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Brak było podstaw do stwierdzenia okoliczności, które świadczyłyby o niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi wtedy, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych. W sprawie tej egzekwowany obowiązek wynikał z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, a strona nie wskazała w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r., na jakiekolwiek okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na jego osobę, ani też żadnych innych obiektywnych okoliczności, z których wynikałoby, że egzekucja rozbiórki jest niedopuszczalna. Skarżący wskazał jedynie na subiektywne przeszkody w realizacji nałożonego obowiązku, które nie mogły być wzięte pod uwagę.

Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, uznał, że wypada zaakcentować, że trudności techniczne, choćby bardzo poważne, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. W przypadku natomiast, gdyby okazało się faktycznie, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości i budynku objętego nakazem rozbiórki, to obowiązek jego rozbiórki przeszedłby na następcę prawnego. Stanowi o tym art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.