Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2339/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Jak wynika z akt sprawy, H. A. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2008 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części pawilonu handlowo-usługowego od strony północno-zachodniej na nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka nr [...] i nr [...] obręb [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielił H. A. pozwolenia na użytkowanie w/w pawilonu. Decyzja ta została uchylona w całości przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] grudnia 2009 r. nr [...] i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 3, poz. 229 ze zm.) i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. udzielił H. A. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części w/w pawilonu handlowo-usługowego.
Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniósł R. L. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ dokonał analizy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie w celu zastosowania właściwych przepisów powołanej wyżej ustawy. W ocenie organu odwoławczego stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. W dalszej części uzasadnienia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa dobudowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej charakter odpowiada istniejącej zabudowie mieszkalno-usługowej.
Ponadto z przedłożonej dokumentacji technicznej wynika, że wykonane prace wykonano z należytą starannością, zgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej oraz obowiązującymi regulacjami techniczno-budowlanymi. Ponadto ustalono, że sporna inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, nie narusza praw osób trzecich, jak też nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. W szczególności teren od zaplecza nieruchomości użytkowanej przez R. L. ma szerokość 6,50 m co zapewnia swobodny dostęp do rampy towarowej pawilonu skarżącego. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut pogorszenia warunków zdrowotnych w budynku zajmowanym przez R. L., ponieważ istniejące otwory okienne dotyczą pomieszczeń magazynowych, które nie są przeznaczone na pobyt dzienny ludzi.
W ocenie organu odwoławczego zaakceptowanie funkcjonowania przedmiotowego obiektu w aktualnym kształcie nie powoduje groźby dla życia i zdrowia przebywających w pobliżu osób, jak też realnego niebezpieczeństwa powstania szkody w mieniu. W niniejszej sprawie nie ma również miejsca istotne, niedające się pogodzić z obowiązującymi przepisami pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z ocena prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 80/09.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. wniósł R. L. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2339/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 37 i art. 42 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z ust. 2 powołanego przepisu wynika natomiast, że organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust.
1. Z kolei art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Natomiast art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiera normę, zgodnie z którą przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności jednakże przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, należało skontrolować czy skarga pochodzi od podmiotu uprawnionego. Podmiotem uprawnionym stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. jest każdy kto ma w tym interes prawny. Zatem bezwzględnym warunkiem jest ustalenie, komu w niniejszej sprawie dotyczącej samowoli budowlanej przysługiwał przymiot strony takiego postępowania. W przedmiotowej sprawie organy orzekające ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, a okoliczności tej nie kwestionuje sam skarżący, iż sporna dobudowa została wzniesiona pod rządami ustawy z 1974 r. Z art. 37 w zw. z art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy są zobowiązani na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu lub jego części.
Stroną tego postępowania jest zatem podmiot, na którego taki obowiązek może być nałożony skoro decyzja organu administracji publicznej dotyczy jego interesu prawnego. Natomiast kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie przez inne podmioty musi być rozstrzygana w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ma miejsce także wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Niewątpliwie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której dobudowa spowodowała niemożność korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z materiału dowodowego pawilon skarżącego nadal jest używany zgodnie ze swoim przeznaczeniem.
Natomiast wskazywane przez skarżącego utrudnienia dotyczące blokowania dostępu do tylnej części pawilonu poprzez usytuowanie w budynku inwestora drzwi i rampy oraz wskutek podjeżdżania do nich samochodów ciężarowych nie może być uznane za niedopuszczalne pogorszenie warunków dla otoczenia. Ewentualne niedogodności w korzystaniu z dojazdu do pawilony mogą wynikać ze zbyt dużej ilości zaparkowanych samochodów. Nie są natomiast wynikiem powstałej dobudowy. Podobnie należy ocenić zarzut przesłaniania światła. Problem ten, co wynika ze stanowiska skarżącego dotyczy jednego pomieszczenia, które na dodatek może być użytkowane w inny sposób. Ograniczenie to nie może być uznane za niedopuszczalne pogorszenie warunków. Kwestia sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku skarżącego także nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego na przestrzeni wielu lat raz doszło do zalania pomieszczeń przez niego zajmowanych a więc nawet jeśli przyjąć, że przyczyną była dobudowa to nie jest to okoliczność uzasadniająca tak drastyczne decyzje.
Poza tym z pewnością istnieje możliwość innego rozwiązania technicznego tego problemu. Zarzut ograniczenia dostępności klientów do pawilonów zajmowanych przez skarżącego nie znajduje żadnego uzasadnienia i brak jest podstaw aby twierdzić, że taka sytuacja ma miejsce.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał je za niezasadne, ponieważ nie można mówić o obrazie art. 10 k.p.a. w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się pismo skierowane do skarżącego informujące go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości składania własnych dowodów. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego zapoznawał się z aktami i przedstawiał swoje stanowisko w sprawie. Od momentu zapoznania się z aktami do wydania decyzji nie przeprowadzona żadnych nowych dowodów. Poza tym skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który doskonale znał uprawnienia strony w toku postępowania administracyjnego. Kwestionowanie przez skarżącego czynności w postaci oględzin, a w szczególności poczynionych w ich trakcie ustaleń jest niezrozumiałe biorąc pod uwagę to, że był on obecny podczas tej czynności i podpisał protokół. Zatem skoro uważał, że ustalenia są niewystarczające mógł takie zastrzeżenia zgłaszać w toku czynności.
Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących oceny technicznej. Przedstawione przez skarżącego zastrzeżenia w istocie są polemiką z ustaleniami rzeczoznawców i nie precyzują konkretnych uchybień zawartych w ocenie. Ocena została sporządzona przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną w tym zakresie i skuteczne jej podważenie powinno nastąpić poprzez wskazanie oczywistych wad, które by ją dyskwalifikowały bądź przez złożenie innej oceny sporządzonej przez odpowiednie osoby. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o których mowa w tym przepisie, gdy do takiego ograniczenia doszło;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez to, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że postępowanie prowadzone przez organ administracyjny naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto Sąd przyjął nieprawidłowy stan faktyczny, w oparciu o który nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Powołane naruszenia postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Bezspornym jest, że rozbudowa części pawilonu handlowo-usługowego, której dotyczy zaskarżona decyzja, została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W związku z powyższym zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy, zastosowanie mają przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.
Postępowanie wyjaśniające trwające w niniejszej sprawie od 2007 r. nie dało podstaw do nakazania rozbiórki samowolnej rozbudowy pawilonu H. A., bowiem nie zachodzi w tym przypadku żadna z okoliczności określonych w art. 37 ust. 1 lub ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Trudności w korzystaniu z dojazdu do pawilonu skarżącego, czy też z parkowaniem samochodów na jego zapleczu oraz niedogodności przejściowe związane z tym, że do rampy H. A. podjeżdżają duże samochody dostawcze i dokonują wyładunku towarów, nie mogą to być przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności nie może to być zakwalifikowane jako "niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".
Sprawa dostawy czy odbioru towarów z pawilonów handlowo-usługowych skarżącego i H. A., jakimi to się odbywa samochodami i w jakim czasie, zależy od samych zainteresowanych i od porozumienia pomiędzy nimi i nie może to być powodem nakazania rozbiórki części jednego z obiektów budowlanych. Również zacienienie jednego z pomieszczeń skarżącego przez dobudowę ściany oddalonej o ok. 1 m od okna w pawilonie skarżącego, jakkolwiek stanowi to utrudnienie w użytkowaniu tej części obiektu, nie można jednak tego ocenić jako "niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", gdyż nie są to pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, w których powinno być zapewnione oświetlenie dzienne.
Utrudnienia wynikłe dla skarżącego z rozbudowy pawilonu H. A., jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w ocenie Sądu nie są na tyle dolegliwe, aby spełniały przesłanki ustawowe określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. do nakazania rozbiórki.
Istnienie "ogródka piwnego", o którym wspomina się w skardze kasacyjnej, jeżeli stanowi naruszenie prawa i utrudnienie w korzystaniu z pawilonu R. L., nie należy do sprawy legalizacji nielegalnej rozbudowy pawilonu H. A. i powinno to być przedmiotem odrębnego postępowania.
Zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. (zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej) w powiązaniu z naruszeniem przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Konkretów w tym zakresie nie zawiera również uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Natomiast to, że Sąd inaczej ocenia dokonaną przez H. A. nielegalną rozbudowę pawilonu handlowo-usługowego niż skarżący i jego pełnomocnik w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., nie oznacza, że "Sąd przyjął nieprawidłowy stan faktyczny" w sprawie. Niezadowolenie skarżącego wynikające z tego, że nie nakazano H. A. rozbiórki rozbudowanej nielegalnie części pawilonu, nie stanowi też o tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie uchylił zaskarżonej decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji podobnie, jak nie ma takich podstaw na podstawie zarzutu skargi kasacyjnej do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.