Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2004 r. Sygn. akt VII SA/Wa 1648/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Stowarzyszenia P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że zgodnie z treścią art. 28 § 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 718 ze zm.) przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis art. 31 k.p.a. wskazuje, iż organizacja społeczna może w sprawach dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
W ocenie Sądu skoro przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że organizacja społeczna w sprawach pozwolenia na budowę nie może występować w charakterze strony postępowania, to z tych względów, wniesienie skargi przez skarżące Stowarzyszenie P. należy uznać za niedopuszczalne. Stanowisko to spowodowało, że na podstawie art. 58 § l pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnego (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 zwaną dalej P.p.s.a.) skarga Stowarzyszenia została odrzucona.
Stowarzyszenie P. wniosło na powyższe postanowienie skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata zaskarżając je w całości oraz zarzucając:
- - naruszenie przepisu art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw,
- - naruszenie przepisu art. 28 § 3 (powinno być art. 28 ust.
- 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w przedmiotowej normie prawnej.
Wskazując na powyższe skarżące Stowarzyszenie wnosi o:
- - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz
- - rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podał, że decyzją Nr [...] z dnia 30 października 2002 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], zatwierdzony został projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie Zespołu zabudowy wielofunkcyjnej F., a także zatwierdzony został projekt budowlany i wydane pozwolenie na budowę I etapu powyższej inwestycji.
Stowarzyszenie P. podnosi, że wydana została w dniu 12 grudnia 2002 r., przez Wojewodę Mazowieckiego, decyzja Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a w postępowaniu tym skarżące Stowarzyszenie brało udział a tym samym brało udział w postępowaniu przed zmianą decyzji jaka nastąpiła w trybie art. 36 a ustawy Prawo budowlane, bowiem w dniu [...] wydana została z upoważnienia Prezydenta [...], decyzja zamienna Nr [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy, decyzją ostateczną, wydaną w dniu [...] z upoważnienia Wojewody Mazowieckiego (znak sprawy: [...]), i następnie zaskarżona do Sądu administracyjnego.
Skarżący podkreśla, że przepis ust. 3 art. 28 Prawa budowlanego, został dodany do przedmiotowego przepisu na mocy art. l pkt 21) ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, i zgodnie z dyspozycją art. 7 ust 1 przywołanej powyżej regulacji "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe". Ustawa ta weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.
Skoro zatem Stowarzyszenie P. - zostało dopuszczone, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. do toczącego się postępowania, już na etapie wydania pierwszej decyzji w niniejszej sprawie, tj. decyzji z dnia 30 października 2002 r., to nie było, jego zdaniem, podstaw by odmówić mu przymiotu strony w dalszym postępowaniu. Nadto pełnomocnik skarżącego podnosi, że Stowarzyszenie P. brało czynny udział w toczącym się postępowaniu na wszystkich jego etapach. Organy administracji traktowały Stowarzyszenie jako stronę tego postępowania, doręczając mu wszelkie decyzje, postanowienia, wezwania oraz zawiadomienia, zarówno w postępowaniu dotyczącym pierwotnej decyzji - pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu szczególnym dotyczącym wydania decyzji zamiennej.
Podnosi także strona wnosząca skargę kasacyjną, że Stowarzyszenie, jest organizacją ekologiczną. Za cel statutowy, oprócz działania na rzecz ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, Stowarzyszenie przyjęło także ochronę środowiska, budzenie ekologicznej świadomości społecznej oraz promowanie inicjatyw ekologicznych. Skarżące Stowarzyszenie – jak podnosi pełnomocnik - składając wniosek o dopuszczenie do toczącego się postępowania w charakterze strony, powołało się nie tylko na legitymację do uczestniczenia w tym postępowaniu wynikającą z art. 31 k.p.a., ale także jako podstawę swego wniosku wskazało art. 33 ust l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło I. (zwane dalej Inwestorem), w której wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i podnosi, że powołany przez Sąd przepis art. 28 ust.3 Prawa budowlanego w sposób wyraźny wyłącza udział organizacji społecznej w charakterze strony w sprawie administracyjnej dotyczącej pozwolenia na budowę. Inwestor wyraża pogląd, że wprowadzenie tej regulacji prawnej mającej na celu nie dopuszczenie organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma ten skutek, że nawet w sytuacji, gdy organizacja uczestniczyła w postępowaniu ze względu na poprzednio obowiązujące przepisy, to po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną, udział jej w postępowaniu sądowym nie jest możliwy. Przepis art. 28 Prawa budowlanego stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.), który pozwala organizacji społecznej na wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Ze względu na treść art. 28 ust.3 Prawa budowlanego wyłączającą stosowanie art. 31 kpa, Inwestor nie podziela argumentacji pełnomocnika Stowarzyszenia przytoczonej w skardze kasacyjnej, a odnoszącej się do regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Strona skarżąca w piśmie procesowym polemizuje ze stanowiskiem Inwestora podtrzymując dotychczasową argumentację.
Pełnomocnik Inwestora na rozprawie podniósł nadto, że skarga kasacyjna powinna być oddalona i z tej przyczyny, że strona skarżąca nie wyczerpała przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego środków zaskarżenia. Nie ona bowiem składała odwołanie od decyzji pierwszej instancji do Wojewody Mazowieckiego.
Polskie Towarzystwo O. wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona i podlega uwzględnieniu.
W niezwykle lakonicznym uzasadnieniu postanowienia odrzucającego skargę Stowarzyszenia P. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się jedynie do wskazania na treść art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd natomiast pominął zupełnie warunki, w jakich przepis ten wszedł w życie. Pominął mianowicie ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która w art. 7 ust. 1 stanowi: "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2." Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest rozeznanie sprawy co do daty wszczęcia postępowania z wniosku Inwestora – I. Spółki z o.o. – o wydanie decyzji w trybie art. 36 a ustawy Prawo budowlane, który to wniosek – jak podnosi strona skarżąca - złożony został w Urzędzie m. [...], Biurze Naczelnego Architekta Miasta w dniu l lipca 2003 r. i zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 k.p.a. w tej dacie zostało wszczęte postępowanie.
W zależności od ustaleń wymaga tez rozważenia czy legitymacji skarżącego Stowarzyszenia nie uzasadniają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), a w szczególności art. 31 tej ustawy. Chodzi zwłaszcza o rozważenie relacji miedzy przepisami tej ustawy a przepisem art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego
Nie można podzielić poglądu pełnomocnika Inwestora co do tego, że skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 § 1 P.p.s.a. W przepisie tym chodzi o wyczerpanie środków zaskarżenia przez jakąkolwiek ze stron postępowania. Inna wykładnia nie może być zaakceptowana, gdyż pozbawiałaby prawa do skargi stronę, która dopiero po wydaniu decyzji w drugiej instancji, na skutek odwołania innej strony ocenia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.