Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., w sprawie o sygn.akt II SA/Bk 498/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. R., J. R., E. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr... Wójt Gminy N. ustalił na wniosek D. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku murowanego handlowo-usługowego o wym. 45,0 x 20 m wraz z niezbędną infrastrukturą na nieruchomości nr ew.... położonej przy ul. B. w N. W następstwie rozpatrzenia wniosku Krystyny R., J. R. oraz J. i E. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia z dnia 3 kwietnia 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji z uwagi na brak przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
E. i J. S. oraz J. R. i K. R. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku czego Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 kwietnia 2013r. W uzasadnieniu podzielono wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy N. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad, stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności – art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W dacie wydania decyzji istniała podstawa prawna do jej wydania, tj. art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując oceny zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze wszystkimi mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jej wydania, Kolegium nie dopatrzyło się, aby decyzja ta naruszała jakikolwiek przepis prawa w sposób rażący.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ówczesnej właścicielki sąsiedniej nieruchomości (działki nr...), stwierdzono, że postępowanie w sprawie było prowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jednakże naruszenie to nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie uzasadniać wznowienie postępowania.
Organ uznał za chybiony zarzut sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi wykracza bowiem poza przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt Gminy N. nie mógł więc badać kwestii dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji pod kątem możliwości jej usytuowania z zachowaniem, określonych w § 271 cyt. rozporządzenia. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżących, za naruszenie prawa nie może być uznane wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
W katalogu decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.- Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed których uzyskaniem konieczne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest bowiem wymieniona decyzja o warunkach zabudowy. Nie stwierdzono również by wydając decyzję Wójt Gminy N. dopuścił się istotnego naruszenia innych przepisów dotyczących ochrony środowiska. W konsekwencji kwestionowana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem, że decyzja Wójta Gminy N. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa). W szczególności przyjęcia takiego stanowiska nie uzasadnia okoliczność posadowienia przedmiotowego budynku niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W decyzji o warunkach zabudowy nie określono miejsca usytuowania przedmiotowego budynku, ani względem granic sąsiednich nieruchomości, ani też względem innych budynków, wskazując jedynie na konieczność zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Okoliczność, że przedmiotowy budynek został zrealizowany niezgodnie z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, nie dowodzi to w żaden sposób wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. O ile realizacja inwestycji została dokonana z naruszeniem prawa, to przywrócenie stanu zgodnego z prawem należy do właściwości organu nadzoru budowlanego.
Niezależnie od podniesionych zarzutów, Kolegium stwierdziło wady przeprowadzonej przez Wójta Gminy N. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że w części tekstowej wyników analizy brak jest opisu poszczególnych cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. W ocenie organu wada ta nie jest jednak wystarczająca dla uznania, że ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dla nowej zabudowy rażąco naruszają prawo. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie wówczas, gdyby zostało ustalone, że wymagania te pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E. i J. S. oraz J. R. i K. R. zarzucili naruszenie:
- 1. przepisów postępowania:
- – art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, prowadzące do uznania, że niezapewnienie K. R. - ówczesnej właścicielce działki położonej w N., oznaczonej nr..., możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy N. decyzji o warunkach zabudowy, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, pomimo, że NSA w wydawanych przez siebie orzeczeniach wielokrotnie stwierdzał, że pominięcie właściwych osób jako stron w tego typu postępowaniach, stanowi rażące naruszenie prawa;
- – art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i niezasadne oddalenie wniosku o unieważnienie przedmiotowej decyzji:
- – art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewzięcie w ogóle pod uwagę zarzutów skarżących na etapie wydawania wyżej ww. decyzji o warunkach zabudowy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. prawa materialnego:
- – art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz poprzez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki;
- – art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad praworządności;
- – art. 8 oraz art. 1 protokołu 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego skarżących oraz przez pozbawienie skarżących ochrony miejsca zamieszkania i nieruchomości w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji która bezpośrednio negatywnie oddziaływuje na nieruchomości skarżących, w tym na ich domy i inne zabudowania oraz posesje, a przez to naruszenie ogólnej zasady poszanowania mienia wynikającej także z prawa międzynarodowego.
W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2014 r. skarżący podnieśli, że w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w B. znajduje się decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy N. z dnia 6 sierpnia 2007 r. nr..., będąca przedmiotem tej sprawy, której treść jest inna, niż treść kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 sierpnia 2007 r. a którą doręczono J. S. W decyzji z dnia 2 sierpnia 2007 r. na pierwszej stronie wskazane są parametry wysokości budynku handlowo - usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod... w N. i wynoszą 8 m od poziomu gruntu do kalenicy. Decyzja o warunkach zabudowy znajdująca się w aktach sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w B., o tej samej numeracji, lecz z inną datą, określa natomiast, że parametry wysokości budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod... w N. wynoszą 11 m od poziomu gruntu do kalenicy; zmieniony jest wers 1 i 40 pierwszej strony przedmiotowej decyzji.
Decyzji ze zmienioną datą oraz zmienionymi parametrami wysokości budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod... w N. nie otrzymał żaden ze skarżących, co może świadczyć o fałszowaniu dokumentów (decyzji o warunkach zabudowy) przez Urząd Gminy N. Wydanie drugiej - zmienionej decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie i nie doręczenie jej stronom postępowania, stanowi zdaniem skarżących o rażącym naruszeniu prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia czy decyzja dotknięta jest jedna z wad wymienionych w art.156 § 1 Kpa. W ocenie Sądu nie mogą być uwzględnione w tym postepowaniu zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. - art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a., ponieważ istota postępowania nieważnościowego sprowadza się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zdaniem Sądu zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a, ponieważ w niniejszej sprawie Kolegium nie negowało istnienia po stronie K. R. interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Takie naruszenie wyczerpuje jednak przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniając wznowienie postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że naruszenie przepisów postępowania uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, określone w art. 145 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), Sąd przyznał rację organowi, że ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi wykracza poza postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są uprawnione do dokonywania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami, ani nie są uprawnione do określania warunków zabudowy wynikających z tych przepisów. Zdaniem Sądu za rażące naruszenie prawa nie może być również uznane wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu słusznie Kolegium wywiodło, że w świetle art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W katalogu decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed których uzyskaniem konieczne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest wymieniona decyzja o warunkach zabudowy. Oznacza to, że występując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestor nie miał obowiązku dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Poza tym w niniejszej sprawie, w kwestii znaczącego oddziaływania na środowisko wypowiedział się (przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) Wojewódzki Konserwator Przyrody, który w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2007 r. uzgodnił projekt decyzji w zakresie obszarów objętych ochroną Obszaru Chronionego Krajobrazu "D. N." i obszaru Natura 2000 "D. G. N." - mając na względzie przepisy ustawy o ochronie przyrody. Organ uzgadniający stanął na stanowisku, że ze względu na charakter inwestycji dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony Natura 2000.
W ocenie Sądu, bezzasadne były również zarzuty dotyczące naruszenia określonych w Konstytucji RP zasad: demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium działało na podstawie prawa w ramach przyznanych mu kompetencji (art. 157 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a). Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza również art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ani też art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie pozbawia bowiem nikogo, w tym skarżących, ich mienia, nie ingeruje w ich życie prywatne i rodzinne, czy też prawo do poszanowania mieszkania. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, ani nie narusza prawa własności ani uprawnień do nieruchomości (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Zdaniem Sądu, decyzja ustająca warunki zabudowy nie jest również dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W decyzji o warunkach zabudowy nie określono bowiem miejsca usytuowania przedmiotowego budynku względem granic sąsiednich nieruchomości, wskazując jedynie na konieczność zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, w tym wymagań dotyczących sytuowania budynków wynikających z § 12, 13 i 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...).
Ustosunkowując się do kwestii istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji Wójta Gminy N. ustalającej warunki zabudowy dla takiej samej inwestycji i tego samego inwestora – D. W., różniących się datą i parametrami dotyczącymi wysokości budynku handlowo – usługowego, Sąd, w kontekście przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata), wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja z dnia 2 sierpnia 2007 r. a nie późniejsza decyzja z dnia 6 sierpnia 2007r. Okoliczności dotyczące ewentualnego sfałszowania decyzji leżą natomiast w gestii organów ścigania. Wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie był więc niezasadny.
Odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli reprezentowani przez pełnomocników – adwokatów ustanowionych w ramach prawa pomocy: J. R., J. S. i E. S. Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W skardze kasacyjnej J. R. kwestionowanemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt i 1 i 2 Ppsa naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104, art. 61 § 1 i art. 63 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r., w sytuacji gdy o obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje Wójta Gminy N. tj. z dnia 2 sierpnia 2007r. i z dnia 6 sierpnia 2007r. wydane na podstawie tego samego wniosku D. W.;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa poprzez niezrealizowanie przez Sąd obowiązku kontroli, co spowodowało oddalenie skargi, a polegające na przyjęciu przez Sąd na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego,że decyzja z dnia 2 sierpnia 2007r. nie narusza prawa w sposób istotny, skutkujący nieważnością - w sytuacji gdy w niniejszej sprawie na podstawie tego samego wniosku D. W. Wójt Gminy N. wydał dwie decyzje o warunkach zabudowy dla tej samej nieruchomości, czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 104, art. 61 § 1 i art. 63 k.p.a;
- 3) przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez niezawieszenie postępowania, w sytuacji gdy wyszły na jaw okoliczności uzasadniające popełnienie przestępstwa;
- 4) przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji gdy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy ma wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu podniesiono m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił kwestię funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch ww. decyzji Wójta Gminy N. w przedmiocie warunków zabudowy w kontekście przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Z uwagi na odmienne parametry wysokości budynku nie zachodzi bowiem tożsamość sprawy rozstrzygniętej ww. decyzjami. Istniały natomiast przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. z powodu rażącego naruszenia art.61 §1 i art.63 Kpa. przez wydanie dwóch decyzji na podstawie tego samego wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. S
J. S. w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, podniósł zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi w pkt 1, 2 i 4 skargi kasacyjnej J. R., przy czym zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa powiązano z art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazano na ogólną i pobieżną wypowiedź Sądu co do faktu ujawnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy dotyczących tej samej nieruchomości oraz pominięcie konsekwencji prawnych, jakie może nieść za sobą taka sytuacja.
E. S. w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 156 Kpa w zw. z art. 134 § 1 i 2, art. 135 i art. 151 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z powodu odstąpienia od stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji z dnia 6 sierpnia 2007 r., w sytuacji gdy Sąd powinien z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa uwzględnić przesłanki wskazujące na bezprawne działanie organu i usunąć naruszenie prawa bez odsyłania stron do innego postępowania, ponieważ decyzja z dnia 6 sierpnia 2007 r. była wydana "w granicach sprawy, której dotyczy skarga";
- 2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 41 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 134 Ppsa z powodu pominięcia zasad legalizmu i praworządności, co doprowadziło do wydania pozwolenia na budowę na podstawie drugiej, nieznanej stronom decyzji z dnia 6 sierpnia 2007 r., tożsamej z decyzją z dnia 2 sierpnia 2007 r., co wskazywało na działanie organu z rażącym i oczywistym przekroczeniem granic prawa.
- 3) art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 151 Ppsa poprzez uznanie, że ww. działanie organu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w sytuacji gdy wójt gminy po 4 dniach od wydania pierwszej zaskarżonej decyzji wydał w tej samej sprawie kolejna decyzję, która była podstawą wydania pozwolenia na budowę
- 4) art. 125 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 Ppsa z powodu niezawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej, pomimo wniosku strony, która złożyła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Wójta Gminy N. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd powinien podjąć działania zmierzające do "uchylenia bezprawia" niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd nie reagując na fakt wydania drugiej decyzji w tej samej sprawie, będącej podstawą wydania pozwolenia na budowę zaakceptował rażące naruszenie prawa, co pozostaje w sprzeczności z zasadami państwa prawnego i zasadą legalizmu zagwarantowaną w art.7 Konstytucji RP oraz pozostaje w sprzeczności z dobrą administracją i wiążącego RP prawa międzynarodowego. Przywołując treść art. 106 § 3 Ppsa, zakwestionowano pogląd, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Sądowi zarzucono, że przeprowadził dowód na okoliczność wydania pozwolenia na budowę na podstawie drugiej zmienionej decyzji, jednak nie ocenił go w kontekście przedmiotu postępowania, stwierdzając jedynie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.
Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie nie zawierają uzasadnionych podstaw, dlatego podlegały oddaleniu.
Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 30 kwietnia 2013r. utrzymująca, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w mocy własną decyzję z dnia 3 kwietnia 2013r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia 2 sierpnia 2007r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nadzorczego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie dodatkowych ustaleń faktycznych.
Na szczególny charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku słusznie zwrócił uwagę i podkreślił, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem tj. czy decyzja dotknięta jest jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Gdy jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się jak w tej sprawie, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kwestionowana decyzja oceniana jest w granicach podstaw kasacyjnych tj. pod kątem czy wydana została z rażącym naruszeniem art. 61§1, art. 63, art.104 k.p.a.
Przytoczone w podstawach kasacyjnych przez J. R. i J. S. zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61§1, art.63 i art.104 k.p.a. sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że zostały wydane dwie decyzje ustalające warunki zabudowy na podstawie tego samego wniosku D. W.: w dniu 2 sierpnia 2007r. i w dniu 6 sierpnia 2007r., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. z powodu rażącego naruszenia art. 61§1, art.63 art.104 k.p.a.
Pogląd, że z powodu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w dniu 6 sierpnia 2007r. objęta kontrolą w tym postepowaniu decyzja z dnia 2 sierpnia 2007r. miałaby być nieważna - jest w okolicznościach tej sprawy błędny z następujących względów.
Zgodnie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Takimi przepisami w tej sprawie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r.poz.199 tekst jednolity).
Zgodnie z art.52 ust.1 w zw. z art. 64 ust.1 w/w ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany.
Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, jeśli chodzi o wydanie decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. Z akt sprawy wynika, że D. W. w dniu 19 lutego 2007r. złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o wskazanych parametrach na nieruchomości położonej w N., oznaczonej nr ew.....
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Wójt Gminy N. decyzją z dnia 2 sierpnia 2007r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku murowanego handlowo-usługowego o wym. 45,0 x 20,0 m, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o wskazanych w decyzji parametrach. Wydanie kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiło na wyraźny wniosek strony, stąd też w tym postępowaniu nie został naruszony art. 61 par. k.p.a., ani też art.63 i 104 k.p.a. w sposób wskazany w skargach kasacyjnych, dlatego brak jest podstaw do zastosowania art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest oczywiste, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli wymagany wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Podkreślić należy, że wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości, a wydanie decyzji w takim postępowaniu następuje bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a).
Jednak jak wyżej wskazano w przypadku wydania decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. do takiej sytuacji nie doszło.
Dla usunięcia wątpliwości, wyjaśnić należy, że w tej sprawie brak było także podstaw, jak trafnie to uznał Sąd pierwszej instancji, do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. na podstawie art.156 §1 pkt 3 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy z wniosku D. W., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. i decyzji z dnia 6 sierpnia 2007r. ustalono inną wysokość planowanego budynku handlowo-usługowego. W pierwszej decyzji wysokość tę określono na 8 m. od poziomu gruntu do kalenicy, z kolei w decyzji z dnia 6 sierpnia 2007r. wysokość tę określono na 11 m. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przede wszystkim wskazał, że decyzje te różnią się przedmiotem rozstrzygnięcia i że brak jest podstaw do stosowania art.156 §1 pkt 3 k.p.a. i stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. Tak jak to także zauważa w skardze kasacyjnej J. R., nie występuje w tym przypadku tożsamość spraw, która uzasadniałaby zastosowanie sankcji nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Natomiast decyzja z dnia 6 sierpnia 2007r. nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie.
Zbadanie okoliczności jej wydania może być przedmiotem odrębnego postępowania (w tym karnego) nie mającego jednak wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Z tych względów brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art.125 §1 pkt 2 Ppsa, który umożliwia zawieszenie postępowania z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Powyższe ustalenia wskazują również na to, że nie jest zasady zarzut naruszenia art.133 §1 Ppsa w zw. z art. 134 §1 Ppsa oraz art. 141§ 4 Ppsa w sposób wskazany w skargach kasacyjnych.
Przepis art.133 §1 Ppsa stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które były podstawą jej wydania. Skarżący J. R. i J. S. naruszenie tego przepisu upatrują w dokonaniu błędnej oceny stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, poprzez uznanie,że decyzja z dnia 2 sierpnia 2007r. nie jest nieważna. Tymczasem art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 Ppsa będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, odniósł się także do nowej okoliczności podniesionej w piśmie uzupełniającym skargę – że w obrocie prawnym znajduje się także decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana w dniu 6 sierpnia 2007r. i trafnie uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności o jakiej mowa w art.156 §1 pkt 3 k.p.a. Sama zaś decyzja z 6 sierpnia 2007r. nie była przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował ustalony w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stan faktyczny i zgodnie z treścią art.141 § 4 Ppsa swoje stanowisko wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącego J. S., Sąd pierwszej instancji, jak to wyżej wyjaśniono, przedstawił swoje stanowisko po uzyskaniu informacji o istnieniu drugiej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 6 sierpnia 2007r.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, podniesionych w skardze zarzutów i ich ocenę, stanowiska organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyczerpujące i prawidłowe wyjaśnienie. Sam fakt, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów i stanowiska skarżących nie oznacza natomiast, że dopuścił się naruszenia tego przepisu, nie mówiąc już o naruszeniu go w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa oraz art.141 § 1pkt 4 Ppsa, nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 Ppsa. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut ten nie jest uzasadniony.
Z tych wszystkich względów nie mogły zostać uwzględnione skargi kasacyjne J. R. i J. S. Nie jest także uzasadniona skarga kasacyjna E. S. Zarzut naruszenia art. art. 156 Kpa w zw. z art. 134 § 1 i 2, art. 135 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nie stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji z dnia 6 sierpnia 2007 r., w sytuacji gdy sąd powinien z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa uwzględnić przesłanki wskazujące na bezprawne działanie organu i usunąć naruszenie prawa bez odsyłania stron do innego postępowania, ponieważ decyzja z dnia 6 sierpnia 2007 r. była wydana "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" jest nieuzasadniony.
Po pierwsze decyzja z dnia 6 sierpnia 2007r. nie pozostaje w granicach tej sprawy. Dotyczy ona innej inwestycji i kontrola jej legalności może nastąpić, jak to wyżej wyjaśniono w odrębnym od niniejszego postępowaniu. Nie jest tożsama z decyzją z dnia 2 sierpnia 2007r. Okolicznością w sprawie bezsporną jest, że wskazany w decyzjach planowany obiekt budowlany różni się parametrami technicznymi tj. wysokością. W tej sprawie, przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym przed organem administracji publicznej była wyłącznie decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 2 sierpnia 2007r. i brak było podstaw prawnych, aby Sąd pierwszej instancji z "urzędu" oceniał ważność decyzji z dnia 6 sierpnia 2007r. Wbrew twierdzeniu skarżącej decyzje ustalające warunki zabudowy nie zostały wydane w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, lecz w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, która to decyzja w okolicznościach tej sprawy jest konieczna do otrzymania następnie decyzji o pozwoleniu na budowę określonego w niej obiektu budowlanego.
Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy - jeśli jest wymagane - następuje na początkowym etapie działań inwestora zmierzającego do realizacji obiektu budowlanego. Jednak postępowanie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uregulowane jest odrębnymi przepisami prawa materialnego od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Różne też są organy administracji publicznej właściwe do wydania tych decyzji. Poza tym, skarżąca błędnie rozumie przesłankę nieważności decyzji wskazaną w art.156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi wobec tego jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. W stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy takich przepisów brak. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie naruszył zatem art. 2 i art.7 Konstytucji RP orzekał bowiem na podstawie i w granicach prawa.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41(Prawo do dobrej administracji) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej został sformułowany w sposób uniemożliwiający jego ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art.176 §1 pkt 2 Ppsa wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. W/w przepis art.41 zawiera trzy punkty wskazujące na czym polega prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób przepis ten został naruszony w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia tej kwestii, stąd też zarzut ten uznać należy za nieskuteczny.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.135 Ppsa. Z art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten, co wymaga szczególnego podkreślenia, dotyczy więc jedynie orzeczeń uwzględniających skargę.
Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie oddalił skargę Zatem w ramach zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonego aktu.
Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów prawa, dlatego skargi te podlegają oddaleniu na podstawie art.184 Ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikom skarżących wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 Ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Ppsa. Pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.