Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 599/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2016 r. znak:... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję wskazał, że przedmiotem skargi wywiedzionej do Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2016 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z 9 listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r. znak:..., którą organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał J. B. wykonanie rozbiórki części budynku zlokalizowanej na działce nr... obr.... położonej przy ul. K. w R., J. O. wykonanie rozbiórki części budynku zlokalizowanej na działce nr... obr.... położonej przy ul. K. w R. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce.
Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r.
Organ pierwszej instancji w dniu 8 stycznia 2014 r. przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale między innymi skarżącego J. B., który nie zadeklarował ani remontu budynku, ani jego rozbiórki, ze względu na to aby "nie zmieniać jego obrazu i wyglądu, ponieważ budynek ma być dowodem w sprawie cywilnej jednocześnie w sprawie karnej". Jak wynika z protokołu przesłuchania skarżącego domaga się on likwidacji istniejącej nad działką linii energetycznej. Stan techniczny obiektu organ ustalił w oparciu o przeprowadzone w dniu 11 kwietnia 2008 r. oględziny z których sporządzono protokół podpisany przez skarżącego. Ustalono, że na dwóch działkach usytuowany jest nieużytkowany obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej. W trakcie oględzin ustalono, że stan techniczny przedmiotowego obiektu jest nieodpowiedni i może stwarzać zagrożenie dla ludzi i mienia. Przyczyną złego stanu technicznego jest fakt, że od lat nie był remontowany.
Zagrożenie stanowi zły stan techniczny elementów konstrukcyjnych ścian i dachu. W trakcie oględzin J. B. oświadczył, że przedmiotowy budynek jest użytkowany przez współwłaścicieli do celów gospodarczych (składzik), natomiast w przeciągu roku lub ewentualnie dwóch lat jest przewidywana rozbiórka przedmiotowego budynku, w przypadku podjęcia budowy nowego budynku mieszkalnego na tych działkach.
Organ nadzoru budowlanego orzekł o potrzebie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego celem było ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Wobec stanowiska właściciela, zdaniem Sądu, prawidłowo organ nałożył na właściciela obowiązek rozbiórki.
Jednocześnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego ustalił, iż przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest na dwóch odrębnych działkach, tj. działce nr ew.... której właścicielem jest J. B. oraz na działce nr ew.... stanowiącej własność J. O. Stąd też mając na względzie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił wadliwe rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i rozstrzygnął prawidłowo sprawę co do istoty.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ prowadzący postępowanie nadzorcze art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sad zauważył, że zarzut ten jest bezzasadny. Strony zostały ustalone w oparciu o wypis z rejestru gruntów – ujawniona właścicielka działki nr... – O. S., a następnie w oparciu o postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział Cywilny z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt... i z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt..., z których wynika, że J. O. jest spadkobiercą po D. O. jedynym spadkobiercą S. O. Powyższe dokumenty przedstawił J. O., który jednocześnie potwierdził, że to jemu przysługuje tytuł prawny do działki nr ew....
Sąd podkreślił, że jak wynika z akt postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego J. O. odbierał korespondencję pod wskazanym przez siebie adresem dla doręczeń O. ul. K. P...., co czyni całkowicie bezzasadnym twierdzenie, iż jest on osobą nieznaną z miejsca pobytu.
J. O. został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu administracyjnym i zgodnie z art. 41 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego miał obowiązek zawiadomić organ o ewentualnej zmianie adresu jeśli taka miała miejsce. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pism pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.
Jednocześnie Sąd, choć nie podzielił w tej materii zarzutu skargi wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu.
Zdaniem Sądu, nie można również badanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji postawić zarzutu niewykonalności. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu prac rozbiórkowych nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji. Słusznie zdaniem Sądu, organ przywołał § 55 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401), który stanowi, że przy wykonywaniu robót budowlanych przy użyciu maszyn lub innych urządzeń technicznych, bezpośrednio pod linią wysokiego napięcia, należy uzgodnić bezpieczne warunki pracy z jej użytkownikiem.
Oznacza to jedynie, roboty rozbiórkowe przedmiotowego obiektu muszą być prowadzone pod nadzorem osoby, która określi warunki bezpiecznego wykonania prac. Nie czyni to jednak w żadnym wypadku niewykonalną decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r., której nie można także zarzucić wypełnienia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej J. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) lub błędną wykładnię:
- a) art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. z dnia 18 maja 2016 r., Dz.U. z 2016 r. poz. 790), w zw. z art. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i w efekcie błędne ustalenie stron postępowania, wskutek pominięcia wpisów w Dziale II Księgi wieczystej nr..., prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Wydział VII Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr..., na której częściowo posadowiony jest budynek przeznaczony do rozbiórki,
- b) art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (tekst jedn. z dnia 9 lutego 2016 r., Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, zrównującą w skutkach ustawową przesłankę dopuszczalności nakazania rozbiórki, którą w świetle tego przepisu jest "nie nadawanie się obiektu budowlanego do remontu lub ewentualnej odbudowy" z obiektywnym brakiem ekonomicznej zasadności prowadzenia remontu obiektu przed usunięciem zagrażającej mu linii elektroenergetycznej 15 kV, co z kolei leży w gestii organów nadzoru budowlanego,
- c) § 55 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyłącza stosowanie zakazu prowadzenia robót budowlanych w tzw. strefach ochronnych linii elektroenergetycznych, co nie ma żadnego uzasadnienia w świetle treści § 55 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tegoż rozporządzenia, ponieważ warunek zachowania odległości 5 m. rozciąga się także na przestrzeń pomiędzy przewodami linii 15 kV, a ewentualnie pracującym pod nimi urządzeniem lub maszyną,
- d) § 55 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401 ze zm.), przez ich niezastosowanie i w efekcie nakazanie prowadzenia robót rozbiórkowych obiektu w strefie ochronnej linii elektroenergetycznej 15 kV, co jest prawnie zabronione, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszającej wcześniej wymienione przepisy prawa materialnego oraz następujące przepisy postępowania:
- • art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskutek zaniechania prawidłowego ustalenia stron postępowania, w efekcie czego pozbawiono prawowitych współwłaścicieli budynku możliwości udziału w sprawie i obrony swoich praw,
- • art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskutek pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w sprawie, w efekcie niepowiadomienia strony o zamiarze zakończenia postępowania i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, pomimo że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji do sprawy odwoławczej wraz z aktami wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. 24 marca 2014 r. znak:..., którego treść nie była znana skarżącemu, a bez repliki wyjaśniającej skarżącego, mogło mieć negatywny wpływ na zapadłe rozstrzygniecie,
- • art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie (J. O.), którego legitymację do udziału w sprawie ustalono na podstawie rozmowy telefonicznej z osobą o nieznanej tożsamości oraz wpisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego właściciela działki nr..., nie pokrywającego się z wpisami w Dziale II Kw nr..., prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr...,
- • art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która jest trwale niewykonalna, czego przyczyna tkwi w charakterze dokonanego rozstrzygnięcia, które nakłada na skarżącego obowiązek dokonania częściowej rozbiórki obiektu, co z uwagi na konstrukcję chaty oraz jej położenie na działkach należących do różnych właścicieli, których wezwania zaniechano, wyklucza możliwość częściowej rozbiórki tego obiektu jedynie przez skarżącego,
- • art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą, ponieważ rozbiórka obiektu na zasadach ustalonych w decyzji WINB jest równoznaczna niezamierzonym, gwałtownym zniszczeniem drugiej części obiektu, czyli ze sprowadzeniem katastrofy budowlanej,
- • art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą, wskutek złamania zakazu prowadzenia prac w tzw. strefie ochronnej linii elektroenergetycznej 15 kV,
- • art. 6 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rozstrzygnięcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy w sposób naruszający przepisy prawa, a także z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, którzy w dobrej wierze i w zaufaniu do wpisów w księgach wieczystych oczekują respektowania swoich praw przez organy administracji państwowej,
- • art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez obarczenie skarżącego skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- c) art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu skarżonego wyroku, które milczy na temat niepokrywania się nazwiska osoby ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków z nazwiskami współwłaścicieli, ujawnionymi w księdze wieczystej,
- d) art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do okoliczności wykreślenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącej z księgi wieczystej na skutek wydania skarżonej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, w sytuacji gdy okoliczność ta została podniesiona we wniosku o stwierdzenie nieważności, a na jej potwierdzenie zostały załączone stosowne dokumenty,
- e) naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznego odniesienia się Sądu do jednego z podstawowych zarzutów skargi, że konstrukcja drewnianej chaty, sposób rozstrzygnięcia decyzji rozbiórkowej nie przewidujący współdziałania oddzielnie zobowiązanych oraz uznanie za stronę J. O., zamiast faktycznych współwłaścicieli wykluczają samodzielne dokonanie tej czynności przez skarżącego. Brak odniesienia się Sądu do tego zarzutu w zaskarżonym wyroku, powoduje wadliwość jego uzasadnienia, co może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ konieczna treść uzasadnienia, a zasadniczo jej niezupełność nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia,
- i) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie są zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady czynnego udziału strony nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Prawo udziału strony jest prawem procesowym strony, którym strona rozporządza. Konsekwentnie tylko strona, którą organ administracji publicznej nie zawiadomi o postępowaniu może podjąć obronę, żądając wznowienia postępowania. Ten rodzaj naruszenia przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa, którego naruszenie daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o akta sprawy nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń prawidłowego wskazania obciążenia obowiązkiem J. O. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa, wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanka niewykonalności decyzji, która ma charakter trwały, występuje jeżeli ze względów na taki stan faktyczny realizacja obowiązku nie jest możliwa. Do niewykonalności nie należy sytuacja, gdy wykonanie obowiązku wymaga podjęcia czynności zabezpieczenia przed szkodą czy stanem zagrożenia dla życia i zdrowia. Wymaga to od jednostki obciążonej obowiązkiem podjęcia czynności zabezpieczenia robót rozbiórkowych. Tym samym nie można wyprowadzić, że wykonanie obowiązku stanowi czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego). To niewykonanie obowiązku usunięcia stanu zagrożenia dla życia, zdrowia, mienia stanowi czyn, który może być okolicznością pociągnięcia do odpowiedzialności karnej. Powołany § 55 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych wymaga od obciążonego obowiązkiem rozbiórki zapewnienia bezpieczeństwa, w tym robót budowlanych w strefie ochrony linii elektroenergetycznej, w tym podjęcia współpracy z właścicielem tej linii.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przesłanka stwierdzenia nieważności występuje w razie gdy przepis prawa zostaje rażąco naruszony. Nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa z wyprowadzenia różnicy w ocenie, że obiekt nie nadaje się do remontu lub ewentualnej odbudowy od oceny ekonomicznej zasadności remontu ze względu na okoliczności stanu faktycznego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6, art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności. Nie można z powołanych zasad ogólnych wyprowadzić rażącego naruszenia prawa, skoro decyzja ma podstawy w obowiązujących przepisach prawa (art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego), w sprawie nie można zarzucić naruszenia zasady ogólnej wyważenia interesu społecznego i interesu strony, w razie bowiem zagrożenia bezpieczeństwa życia, zdrowia, pierwszeństwo ma interes publiczny. Nie można również wywieść naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, skoro organ zasadnie wyważył wartości, którym zasadnie przyznał ochronę.
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał na podstawy ustalenia strony w postępowaniu, w tym w wyniku przeprowadzenia postępowania spadkowego. Nie ma również podstaw do wywodzenia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez podważenie przysługującego tytułu własności budynku objętego nakazem rozbiórki.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przepisom prawa.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona do sądu decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które dały podstawy do zastosowania środków prawnych wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.