Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 49/06, oddalił skargę L. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...], orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u L. B. choroby zawodowej [...] – poz. [...] załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 1983 r." Ustalono, że skarżący w latach 1974-1999 pracował w Zakładzie "[...]" S.A. jako szlifierz, w tym przez jeden rok jako frezer. Z charakterystyki miejsca pracy wynika, że pomiary środowiskowe wykonane od 1990 r. wykazały dopuszczalne nasilenie hałasu i zapylenia. Organ wskazał, że w orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u L. B., zaś rozpoznane u skarżącego zmiany chorobowe w zakresie górnych dróg oddechowych nie są uwzględnione w obowiązującym wykazie chorób, natomiast normy higieniczne na stanowisku pracy pacjenta nie były przekroczone.
W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] grudnia 2000 r. wydanym w trybie odwoławczym przez Instytut Medycyny Pracy im. [...] w Ł. również stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u L. B. Rozpoznano przewlekły [...] z objawami [...] i skrzywienie przegrody nosa. Orzeczono, że stwierdzone zmiany nie wykazują związku przyczynowego z warunkami pracy na stanowisku szlifierza. Według oceny środowiskowej stężenie pyłów w miejscu pracy nie przekraczało NDS. Rozpoznane schorzenie [...] miało podłoże infekcyjne i nie przedstawiało klinicznych cech choroby zawodowej.
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez L. B., wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Wr 1450/2001, uchylono zaskarżone decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że orzeczenia lekarskie wydane w sprawie były ogólnikowe i budziły wątpliwości, a ponadto organy administracyjne nieprawidłowo ustaliły występowanie szkodliwych warunków dla zdrowia w miejscu pracy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W., w związku z wyrokiem Sądu I instancji, decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią [...] (poz. [...]) u L. B. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] stycznia 2005 r. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. wydał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania u L. B. choroby zawodowej wymienionej w poz. [...] załącznika do rozporządzenia z 1983 r. W orzeczeniu podano, iż w wyniku przeprowadzonego badania stwierdzono przewlekły [...], przewlekły [...], przewlekły [...]. Nie stwierdzono ekspozycji zawodowej na substancje o silnym działaniu drażniącym w stężeniach przekraczających normy higieniczne w części dotyczącej narażenia. Podkreślono także, iż skarżący zakończył pracę zawodową w 1999 r., a zmiany [...] rozpoznano dopiero w 2004 r. Wskazano, że [...] i [...] rozwijają się bardzo wolno bez poprzedzających stanów zapalnych, a wyraźne zmiany kliniczne obserwuje się po 12-15 latach narażenia.
W orzeczeniu podano, że w wypadku skarżącego rozpoznane w 2000 r. schorzenia [...] miały podłoże infekcyjne i nie przedstawiały klinicznych cech choroby zawodowej, a przewlekły [...] nie figuruje w wykazie chorób zawodowych. Podniesiono, że nie bez znaczenia pozostaje także wieloletni nałóg palenia przez skarżącego. Ponadto w orzeczeniu wskazano, że zgodnie z wytycznymi metodologicznymi w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych zawartymi w rozporządzeniu z 1983 r. – rozpoznanie choroby określonej w poz. [...] załącznika do wskazanego wyżej rozporządzenia jako choroby zawodowej może nastąpić w okresie do dwóch lat po przerwaniu ekspozycji zawodowej na substancje drażniące przy niezbędnej ekspozycji zawodowej na substancje o silnym działaniu drażniącym w stężeniu przekraczającym normy higieniczne. W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] lipca 2005 r., wydanym w trybie odwoławczym, również stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią przewlekłego [...] wywołanego działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym.
Podkreślono, że charakter stwierdzanych zmian nie przedstawia klinicznej patologii, która mogłaby być wynikiem narażenia zawodowego na czynniki o działaniu drażniącym lub uczulającym [...], tym bardziej że narażenie to ustało w 1999 r. Stwierdzone zmiany patologiczne w obrębie [...] zarówno w 2000 r. (przewlekły [...]), jak i obecnie (przewlekły [...]) nie figurują w wykazie chorób zawodowych i nie są związane przyczynowo z warunkami pracy zawodowej.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po rozpoznaniu odwołania L. B. od powyższej decyzji, powołując się na rozporządzenie z 1983 r. oraz na wyżej wskazane orzeczenia lekarskie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę L. B. na powyższą decyzję stwierdził, że decyzja nie uchybia prawu w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u L. B. zostało rozpoczęte po rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Zatem przepisy zawarte w tym akcie znajdują zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji nie uchybiły wymogom proceduralnym. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego, w sposób należyty zebrano i oceniono materiał dowodowy niezbędny do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena opinii lekarskich w niniejszej sprawie nie ma cech dowolności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano bowiem, w sposób jednoznaczny przyczyny, dla których opiniom tym dano wiarę. Sąd stwierdził, że skoro wydane w sprawie przez wyspecjalizowane jednostki opinie poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami, opinie te są zaś ze sobą spójne i nie można im postawić skutecznie zarzutu braku obiektywizmu, a nadto są uzasadnione w sposób czytelny i wyczerpujący – to organ administracyjny nie miał podstaw do uznania ich za lakoniczne, nieprzekonujące, a zatem odmówienie im wiarygodności byłoby nieuzasadnione. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie wydane przez dwie niezależne od siebie jednostki służby zdrowia oceniono jako rzetelne, spójne, niepozostające ze sobą w sprzeczności, należycie i wyczerpująco uzasadnione, to w konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw, by odmówić im wiarygodności i orzec w sposób sprzeczny z tymi orzeczeniami.
Sąd na marginesie powyższych uwag podniósł, iż przy orzekaniu w zakresie choroby zawodowej określonej w poz. [...] załącznika do cytowanego rozporządzenia nieuzasadnione było powoływanie się na wytyczne metodologiczne w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych, ogłoszone w formie komunikatu, na które to wytyczne powołano się w orzeczeniu [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Resortowe zalecenia metodologiczne, niebędące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego w sprawie problemu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący L. B., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik, a to:
- – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedążenie, zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością,
- – art. 153 p.p.s.a. poprzez niedostosowanie przez Sąd swojego stanowiska do zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2004 r. wytycznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd dopuścił się uchybień na tle występowania w sprawie drugiej przesłanki koniecznej do wystąpienia choroby zawodowej, a to faktu czy choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W ocenie strony Sąd nie podjął się kontroli owych ustaleń administracji publicznej, nie zastosował w tym względzie środków przewidzianych ustawą, co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto podniesiono, że Sąd wydający orzeczenie z 23 kwietnia 2004 r. miał zastrzeżenia co do ustaleń stanu faktycznego organów administracyjnych w zakresie ustaleń warunków narażenia na działania substancji szkodliwych. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że ta sugestia Sądu nie została uwzględniona ani w późniejszych decyzjach organów administracyjnych, ani w zaskarżanym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2006 r., który to w wyniku sprawowanej kontroli powinien był te uchybienia podnieść i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Skarżący uznał, że organ administracji i Sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w orzeczeniu z dnia 23 kwietnia 2004 r. stwierdził istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym, uniemożliwiające mu końcowe rozstrzygnięcie w sprawie, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, a ustalenia faktyczne nie zostały ani przez te organy uzupełnione, ani przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, dlatego uznać należy, iż naruszone zostały przepisy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany zarzutami w niej zgłoszonymi.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedążenie do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie a nadto naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez niedostosowanie swego stanowiska do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2004 r.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy zaprzeczyć, jakoby rozpoznając skargę Sąd I instancji naruszył zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie w swej ocenie wytycznych Sądu zawartych w wyroku uchylającym poprzednie decyzje organów obu instancji, tj. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] maja 2001 r. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lutego 2001 r.
Ponieważ w ocenie Sądu orzeczenia lekarskie stanowiące podstawę decyzji były ogólnikowe i budziły wątpliwości w myśl zaleceń zawartych w wyroku w ponownym postępowaniu administracyjnym uzupełniono materiał dowodowy sprawy.
Organ pierwszej instancji skierował skarżącego L. B. na badania do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. na badania specjalistyczne i w celu ponownego orzeczenia w przedmiocie choroby zawodowej.
Na temat choroby zawodowej wypowiedział się też ośrodek badawczy drugiej instancji – Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. rozpoznający odwołanie L. B. od orzeczenia [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Obie placówki medyczne – uprawnione do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u skarżącego L. B choroby zawodowej pod postacią przewlekłego [...] wywołanego działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym (wg poz. [...] załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych). Rozporządzenie to znajduje zastosowanie do niniejszego stanu sprawy bowiem postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych... (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) – art. 10 wskazanego rozporządzenia.
W orzeczeniach obu placówek medycznych nie stwierdzono u badanego ekspozycji zawodowej na substancje o działaniu drażniącym w stężeniach przekraczających normatywy higieniczne. Stwierdzono natomiast schorzenia [...] na podłożu infekcyjnym, nienoszącym klinicznych cech choroby zawodowej.
Podkreślono także, iż nie bez znaczenia pozostaje wieloletni nałóg palenia papierosów przez pacjenta na stan jego [...].
W sposób szczegółowy oceniano warunki epidemiologiczne, tj. warunki pracy i narażenia zawodowego skarżącego dochodząc do jednoznacznego wniosku, iż stwierdzone zmiany [...] nie przedstawiają patologii klinicznej, która mogłaby być wynikiem narażenia zawodowego na czynniki o działaniu drażniącym lub uczulającym [...].
Stwierdzone zmiany chorobowe w postaci przewlekłego [...] są o podłożu infekcyjnym i nie figurują w wykazie chorób zawodowych ani nie są związane z warunkami pracy zawodowej.
Jak wynika z akt sprawy, oprócz wyżej przedstawionych orzeczeń uprawnionych placówek medycznych podstawą decyzji dla organów administracyjnych, Inspekcji Sanitarnej stanowiły takie dowody jak: karta oceny narażenia zawodowego, pomiary hałasu, zapylenia, charakterystyka stanowisk pracy skarżącego w całym okresie jego zatrudnienia, karta wypisowa Oddziały Chorób Zawodowych – Instytutu Medycyny Pracy w S. – leczenia szpitalnego z 2005 r. W świetle powyższych okoliczności nie może budzić wątpliwości ani zastrzeżeń ocena Sądu ponownie rozpoznającego skargę L. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie niestwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej że decyzję wydano po wyczerpującym uzupełnieniu materiału dowodowego i wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy przez organy.
Dopełniając wymogu z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób wnikliwy sprawdził, czy wypełniono zalecenia Sądu zawarte w wyroku wcześniejszym w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego.
Ocena Sądu uznająca legalność, czyli zgodność z prawem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. nie budzi zastrzeżeń, jeśli się zważy ustalony stan faktyczny sprawy i obowiązujące przepis prawne mające w sprawie zastosowanie, tj. wcześniej powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. zawierające określenie pojęcia choroby zawodowej (§ 1 ust. 1 ww. aktu) oraz wykaz chorób zawodowych w załączniku do rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wnikliwej oceny bardzo szczegółowych orzeczeń lekarskich uprawnionych placówek specjalistycznych, które to wykluczyły u skarżącego istnienie choroby zawodowej.
Zgodność stanowisk obu podmiotów medycznych i ich wnioski, w sposób prawidłowy uznano za podstawę wydanych decyzji przez organy.
Zasadnie też Sąd ocenił zaskarżoną decyzję jako wydaną na podstawie wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego. Należy powtórzyć za Sądem I instancji utrwalone stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyklucza możliwość rozpoznania przez organ choroby sprzecznie z orzeczeniem lekarskim. Oznacza to związanie organów inspekcji sanitarnej orzeczeniami o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organy badają tylko prawidłowość wydania takich orzeczeń, rzetelność uzasadnienia i zgodność z prawem (vide wyrok NSA z dnia 24 marca 2000 r. sygn. akt I SA 2334/99, wyrok z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 746/99).
Zebrany przez organy materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji w sprawie został prawidłowo oceniony przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi L. B. Trzeba jednak zaznaczyć, że Sąd nie przeprowadzał żadnych dowodów na podstawie przepisów k.p.a., a zatem nie mógł naruszyć wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Podstawę postępowania sądowego stanowią przepisy podanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W podsumowaniu powyższych rozważań wykazujących bezpodstawność zarzutów skargi kasacyjnej – skargę tę należało oddalić.
Z mocy art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, ponoszonych przez Skarb Państwa orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) – § 19.