Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1884/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/ Po 73/13, oddalił skargę L. na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia [...] kwietnia 2012 roku, Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku podano, że uchwałą z dnia 2012 r. nr [...] Rada Miejska Leszna przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie centrum L. - część A. Załącznik nr 2 ww. uchwały zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Pismem z dnia [...] października 2012 r. L. wezwało Radę Miejską Leszna do zaprzestania naruszenia prawa, polegającego na niezastosowaniu się przez organ administracyjny do wymogów proceduralnych określonych w art. 20 ust. 2 oraz w art. 28 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy podejmowaniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej Leszna z dnia [...] kwietnia 2012 r. i podjęcia uchwały dotkniętej nieważnością. Strona podniosła, iż rozpatrzenie uwag do planu powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu. Organ uchwalający plan miejscowy winien wpierw w indywidualnym głosowaniu odnieść się do uwag zgłoszonych do projektu planu. Tymczasem przy uchwaleniu przedmiotowego planu nie doszło do rozpoznania uwag. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł skargę na powyższą uchwałę z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Rady Miejskiej Leszna, podnosząc zarzut naruszenia: - art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie zaskarżanej uchwały w sposób sprzeczny z przepisaną prawem procedurą tj. bez rozpoznania przez Radę Miejską uwag wniesionych do projektu planu miejscowego nieuwzględnionych przez Prezydenta; - art. 6 k.p.a. poprzez działanie z pominięciem obowiązujących przepisów prawa; - art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, poprzez brak rozpoznania żądań wnoszonych przez uprawnionych na podstawie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony skarżącej wskazane uchybienia naruszają interes prawny skarżących poprzez nierozpoznanie uwag złożonych między innymi przez "A", co stanowi naruszenie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. prawa do czynnego udziału w kształtowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzują co prawda jaką powinno przyjąć formę rozstrzygnięcie o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu, niemniej należy przyjąć, iż rozpatrzenie uwag winno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalanie. Z brzmienia art. 20 ust. 1 ww. ustawy wynika, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności przedłożonych uwag nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w wyniku której dana uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona przez radę.

Zatem przed podjęciem uchwały przyjmującej plan rada jest zobowiązana rozpatrzyć każdą z wniesionych uwag, która nie została uwzględniona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i o którą zweryfikowano przedłożony do uchwalenia projekt planu. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z treści protokołu z sesji Rady Miejskiej Leszna odbytej w dniu [...] kwietnia 2012 r., osobne głosowanie nad uwagami zgłoszonymi do projektu planu nie było w ogóle przewidziane i nie zostało przeprowadzone. Stanowiąca załącznik do uchwały lista uwag nieuwzględnionych jest tylko stanowiskiem Prezydenta bez rozpatrzenia jej przez Radę. Czynność rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia polega na zapoznaniu się z każdą nieuwzględnioną uwagą oddzielnie, rozważeniu prawidłowości zarządzenia, czyli dokonania ponownej oceny zasadności uwagi, a następnie dokonaniu wyboru jednego z wchodzących w rachubę rozstrzygnięć, zatem uwzględnienia bądź odrzucenia uwagi.

Nie sposób uznać, że samo jedynie przegłosowanie projektu planu oznaczało jednoczesne, dorozumiane dokonanie oceny uwag jako bezzasadnych. Odpowiadając na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej Leszna wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu nie zgodził się z przedstawioną argumentacją skarżącego i stwierdził, że za istotne naruszenie należałoby uznać nieprzedłożenie przez Prezydenta organowi stanowiącemu listy nieuwzględnionych uwag lub odstąpienie Rady od głosowania nad sposobem ich rozpatrzenia, a także przedłożenie Radzie listy w formie tabelarycznego zestawienia, niezawierającego treści każdej uwagi i merytorycznego uzasadnienia w sprawie jej indywidualnego rozstrzygnięcia. W przypadku zaskarżonej uchwały żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca. Zdaniem organu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że uchwalenie planu obywa się z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych.

Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu planu i głosowanie za przyjęciem uchwały, której integralną część stanowi załącznik nr [...], było równoznaczne z zaaprobowaniem zaproponowanego przez organ wykonawczy sposobu rozpatrzenia uwag. Rada zapoznała się z treścią każdej z uwag, ponieważ rozstrzygnięcie o sposobie ich rozpatrzenia, tj. załącznik nr [...] zaskarżonej uchwały, został przedłożony Radzie w formie opisowej, spełniającej wymogi ustawy. Treść każdej z uwag została szczegółowo opisana, a sposób rozstrzygnięcia - szeroko i merytorycznie uzasadniony. Każda uwaga została indywidualnie rozstrzygnięta, a stanowisko Rady miało każdorazowo charakter merytoryczny i towarzyszyła mu ocena zasadności złożonej uwagi, w wyniku której ta uwaga mogła zostać zarówno uwzględniona, jak i odrzucona. Rada Miejska otrzymała projekt uchwały wraz z załącznikami w terminie umożliwiającym wcześniejsze zapoznanie się z przedkładanym projektem, tj. zgodnie z § 9 ust. 17 Regulaminu Komisji Rady Miejskiej.

Do zaproponowanego przez Prezydenta Miasta Leszna sposobu rozpatrzenia uwag radni nie wnieśli żadnych zastrzeżeń. W efekcie głosowania podjęto jedną uchwałę, której rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu planu stanowi integralną jej część, podobnie jak rysunek planu miejscowego (załącznik nr 1) oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3). Jednomyślność Rady w kwestii rozstrzygnięcia uwag, tj. zgoda na zaproponowany sposób ich rozstrzygnięcia, nie może dowodzić, jak twierdzi skarżący, że Rada nie dokonała rozpoznania złożonych uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Skarga została wniesiona w terminie, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie Sąd poddając analizie legitymację skargową L. wskazał, iż warunkiem skuteczności skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wskazano przy tym, że interes prawny, o jakim mowa w powołanym przepisie, to interes chroniony przepisami prawa. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Dla jego wykazania wskazać należy normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Zatem każdy skarżący, składając skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Sąd stwierdził, iż przepis art. 101 ust 1 u.s.g. nie daje podstawy do inicjowania przez obywateli i ich organizacje kontroli legalności działania organów gminy, wywodzonej jedynie z faktu przynależności do wspólnoty samorządowej. W orzecznictwie podkreśla się, że stowarzyszenie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wskazać na naruszenie konkretnego interesu prawnego lub obowiązków organizacji lub jej członków. Uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy przez organizację społeczną nie może wynikać z ogólnych zasad działania tych organizacji oraz ich statutowych celów działania.

Sąd wskazał, iż skarżące S. wskazało na naruszenie jego interesu prawnego polegającego na nierozpoznaniu uwag złożonych do projektu planu, co stanowi naruszenie art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. prawa do czynnego udziału w kształtowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art.

18. ust. 1 ww. ustawy uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Z przepisu tego wynika, iż uprawnienia do wniesienia uwag do projektu planu przysługuje każdemu. Przepis ten w przeciwieństwie do art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wymaga szczególnej legitymizacji materialnoprawnej i wskazania istnienia lub naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. Uwaga może zawierać żądanie uwzględnienia nie tylko interesu prawnego, ale również interesu faktycznego. W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie posiadało legitymizację do złożenia uwag do projektu planu jednakże z tego samego uprawnienia nie można wywieść uprawnienia do zaskarżenia uchwały o przyjęciu planu. Nie istnieje bowiem automatyzm pozwalający na rozciągnięcie uprawnienia do działania wynikającego z art. 18 ust. 1 ww. ustawy na legitymację do złożenia skargi na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Sąd stwierdził, iż z art. 18 ani z art. 20, jak też z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika uprawnienie podmiotu, zgłaszającego uwagi do projektu planu, do egzekwowania rozpoznania przez organ gminy tych uwag. W konsekwencji zarzut nierozpoznania przez organ uwag zgłoszonych na podstawie ww. art. 18 ust. 1, nie może stanowić samoistnej podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - bez wskazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa materialnego. Podnoszone przez skarżące S. zarzuty co do procedury planistycznej mogłyby ewentualnie odnieść skutek ale tylko wtedy gdyby wykazało, że jego własny, konkretny interes prawny został naruszony lub gdyby wskazało na naruszenie konkretnego interesu prawnego swoich członków. Sąd oddając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., podkreślił, że nie przesądził, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego S. lub jego członków, lecz niewskazanie przez stronę takiego naruszenia uniemożliwiało kontrolę sądową zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej L. reprezentowane przez radcę prawnego, powyższy wyrok zaskarżyło w całości, zarzucając mu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust.1 w zw. z art. 17 pkt 11, art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przystąpienie do postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego poprzez złożenie uwag do planu nie indywidualizuje podmiotu postępowania w taki sposób, że staje się on stroną i konieczne jest rozpoznanie złożonych uwag;
2. 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak podjęcia uchwały przez radę gminy w sprawie rozpatrzenia uwag nie narusza interesu prawnego osoby składającej uwagi;
3. 3. naruszenie prawa procesowego art. 50 ppsa poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego dającego umocowanie do wniesienia skargi mimo wskazania na udział w postępowaniu w sprawie uchwalenia planu miejscowego poprzez złożenie uwag do planu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że skarżący wniósł uwagi do projektu miejscowego planu działając w zakresie swoich celów statutowych - w interesie publicznym. Rada Miejska w Lesznie nie rozpoznała uwag przez podjęcie stosownej uchwały, pomimo ustawowego obowiązku, co doprowadziło do naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego skarżącego. Prawodawca nie przewidział innego środka odwoławczego przysługującego stronie procesu ustalania planu, niż możliwość zaskarżenia uchwały. Wobec tego skarżący spełniał ustawowe przesłanki złożenia skargi. Zaniechanie obowiązku poddania indywidualnemu głosowaniu uwag zgłoszonych do projektu planu przez Radę Miejską Leszna stanowiło naruszenie interesu prawnego skarżącego w postaci prawa żądania załatwienia jego sprawy przez właściwy organ administracji i to w sposób określony przepisami prawa, tj. podjęcie przez Radę uchwały w przedmiocie rozpoznania uwag zgłoszonych przez skarżącego, których nie uwzględnił Prezydent Miasta Leszna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Leszna wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania zachodzącą w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne i przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego aktu determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut. Zgodnie z art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach;

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta obu wymienionych powyżej podstawach prawnych. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11, art. 19 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ich wykładnię, a także naruszenie prawa procesowego – art. 50 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego dającego umocowanie do wniesienia skargi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 50 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (§ 1 i § 2). Autor skargi kasacyjnej nie określił dokładnie który paragraf powołanego art. 50 p.p.s.a., jego zdaniem, miał naruszyć Sąd I instancji, stąd też zarzut ten należy uznać za wadliwie sformułowany. Podkreślenia wymaga również, że zarzut ten jest całkowicie niezrozumiały w warunkach rozpoznawanej sprawy. Zauważyć należy, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że do badania legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy przepis art. 50 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Rozpoznawana przez Sąd I instancji skarga L. w L. została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis wymaga dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy wykazanie nie tylko istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Powołany przepis określa krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia takiego aktu. Z przepisu tego wynika, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tym aktem. Naruszony interes musi być bezpośredni i aktualny, realny, wynikający z konkretnej normy prawa materialnego. Zatem skarżący musi wykazać nie tylko interes prawny ale również jego naruszenie, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera sądowi drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżące Stowarzyszenie wnosząc skargę na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie centrum L. - część A nie wykazało, że został naruszony jego własny interes prawny bądź też został naruszony konkretny interes prawny członków S. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić samoistnej podstawy do wniesienia skargi na uchwałę w trybie powołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10. Stąd też skarżące Stowarzyszenie mogło złożyć uwagi do projektu planu, jednakże z samego tego tylko uprawnienia nie można wywieść prawa do zaskarżenia uchwały. W orzecznictwie wskazuje się, że legitymacja w obu unormowaniach jest inaczej ukształtowana i w odmienny sposób uregulowana. Nie istnieje bowiem automatyzm pozwalający na rozciągnięcie uprawnienia do działania wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na legitymację do złożenia skargi na gruncie przepisów ustawy samorządowej. Ona bowiem materializuje się wówczas, gdy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu podjętą uchwałą (tak: NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/07 i wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1919/10). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 18 ust.1 w związku z art. 17 pkt 11, art. 19, jak też art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro autor skargi kasacyjnej wskazując te przepisy nie powiązał ich z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego S. znajdującego umocowanie w konkretnym przepisie prawa materialnego, dlatego też tak sformułowany zarzut pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.