Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 56/19, oddalił skargę T. D. na postanowienie Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 grudnia 2018 r., nr HP.906.1.2018.MB, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zapewnienia właściwych wymagań sanitarno-higienicznych w zakładzie pracy.
Powyższym postanowieniem organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 5 listopada 2018 r., nr HP/MK-4220-37-1/13, wydane w oparciu o art. 119 § 1 i 2, art. 120 § 1, art. 121 § 1 i 2, art. 122 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."), nakładające na T. D. (prowadzącego działalność pod firmą [...]) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 złotych.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że spośród przewidzianych u.p.e.a. środków egzekucyjnych należy stosować ten, który w możliwie najmniejszym stopniu będzie ingerował w prawa i wolności zobowiązanego. Takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia. Sąd powołując się na przepisy art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. podniósł, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienia ze zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest uiszczenie grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością dla strony skarżącej. Wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego.
Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu. Koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne, samodzielnie wykonanie obowiązku. Z tych względów, w ocenie Sądu, wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a stąd wybór ten spełnia wymogi określone w art. 7 § 2 u.p.e.a.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Odnosząc się z kolei do wysokości wymierzonej grzywny wskazał, że zgodnie z art. 121 § 2 i 3 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5 niemającym zastosowania w sprawie, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 złotych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 złotych. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 złotych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 złotych. Organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.).
Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Sąd I instancji zauważył, że wysokość grzywny w niniejszej sprawie nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10.000 złotych i jak słusznie wskazały organy rozstrzygające, na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania sieci wodociągowej, a jednocześnie grzywna nie jest tak wysoka, by mogła negatywnie wpłynąć na możliwość prawidłowego funkcjonowania skarżącego jako przedsiębiorcy.
W ocenie Sądu, organy działając w ramach uznania administracyjnego wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej, a nie innej wysokości grzywny, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie) i celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). W świetle okoliczności sprawy, prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonej grzywny, wypełniając wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Sąd I instancji podniósł także, że organy inspekcji sanitarnej uwzględniały wielokrotnie wnioski zobowiązanego o prolongowanie terminu wykonania nakazu doprowadzenia bieżącej wody do zakładu. Co więcej, mimo wielokrotnie prolongowanego terminu skarżący jako zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Sąd zauważył, że skarżący od 2013 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakładzie bez bieżącej wody, zatrudnia pracowników. Trudno zakwestionować stanowisko organu, że wieloletni brak bieżącej wody nie powoduje pogorszenia stanu higieniczno-sanitarnego, co może mieć wpływ na zagrożenie życia i zdrowia pracowników. Zobowiązany nie może usprawiedliwiać bez ograniczeń niewykonania nałożonego obowiązku działaniem osób trzecich, warunkami atmosferycznymi i trudnościami technologicznymi przy konieczności zrealizowania powszechnych robót budowlanych z zakresu inżynierii sanitarnej.
Zatem trafne jest stanowisko organu, że biorąc pod uwagę aktualny postęp techniki, nie ma uzasadnienia tak długotrwałe wykonywanie prac przy budowie rurociągu, doprowadzającego wodę do zakładu, bez końcowego efektu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, które skutkowały nałożeniem na skarżącego grzywny w wysokości 5.000 złotych nieuwzględniającej zasady celowości i najmniejszej uciążliwości, która w rzeczywistości nie doprowadzi do wykonania obowiązku ciążącego na skarżącym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, iż skarżący nie uchylał się od nałożonego obowiązku, sukcesywnie - mimo narastających trudności - realizując wszelkie zalecenia organu I i II instancji, co wiązało się z ponoszeniem przez niego znacznych kosztów. Wynikiem działań skarżącego było wykonanie obowiązku w całości, pomimo wielu trudności związanych z sabotującymi działaniami osób trzecich. Kontrola przeprowadzona w dniu 15 lutego 2019 r. przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w [...] potwierdziła doprowadzenie bieżącej wody do zakładu przez skarżącego.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia było w przedmiotowej sprawie zbędne. Zastosowany środek egzekucyjny nie zmierzał, ani bezpośrednio, ani pośrednio do wykonania obowiązku, gdyż ten sukcesywnie był przez skarżącego realizowany niezależnie od toczącego się postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Poinformował jednocześnie, że grzywna została umorzona (postanowienie PPIS w [...] z dnia 6 maja 2019 r., znak: HP/MK-4220-37-1/13).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 1 kwietnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Skarżący kasacyjnie sformułował jedynie zarzut naruszenia art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a., podnosząc, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia było zbędne z punktu widzenia zasady celowości i najmniejszej uciążliwości, bowiem skarżący nie uchylał się od wykonania nałożonego obowiązku, a jedynie z uwagi trudności związane z sabotującymi działaniami osób trzecich nie mógł go wykonać. W tym miejscu należy przypomnieć, że wykonanie obowiązku zapewnienia właściwych warunków sanitarno-higienicznych w zakładzie skarżącego, polegającego na doprowadzeniu bieżącej wody, nałożone zostało decyzją nr 12/HP/13 z dnia 16 grudnia 2013 r. Decyzja ta nie została zakwestionowana, natomiast decyzjami z lat 2017-2018 czterokrotnie prolongowano terminy jej wykonania. Stosownie do treści art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie zmierzając do wykonania nałożonego na dłużnika obowiązku.
Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego dotyczącego realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym należy kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, w tym podstawową z art. 7 § 2 u.p.e.a., z której wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, jak i stosowania najmniej uciążliwego środka. Uwzględniając te dwa aspekty omawianej zasady, Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący wskazał, dlaczego uznał zasadność zastosowania w sprawie przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wykazując trafnie przy tym, iż za jego pomocą zostanie osiągnięty cel prowadzonego postępowania, tj. wykonanie nałożonego na adresata decyzji obowiązku. Uwzględniając upływ czasu od wydania decyzji o nałożeniu obowiązku do dnia wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (ok. 5 lat), trudno podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że zastosowanie określonego środka egzekucyjnego było niecelowe, bowiem skarżący nie uchylał się od wykonania obowiązku.
Nawet, jeżeli pojawiały się jakieś przejściowe przeszkody w wykonaniu obowiązku, to trzeba mieć na uwadze, pomijając już kwestię upływu czasu, także i to, że termin wykonania obowiązku był przez dwa lata czterokrotnie prolongowany. W tych okolicznościach nie można podzielić argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej. Ubocznie należy zauważyć, że już po złożeniu skargi, skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.