Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 300/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał Rady Powiatu w Miliczu z dnia 20 grudnia 2007 r. nr X/70/2007 oraz z dnia 12 lutego 2008 r., nr XI/78/2008 w przedmiocie przekształcenia Zarządu Drogowego w Miliczu w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że w § 1 uchwały z dnia 20 grudnia 2007 r., podjętej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) oraz art. 12 pkt 8 lit. i/ ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Rada Powiatu w Miliczu postanowiła, że z dniem 1 kwietnia 2008 r. jednostkę budżetową – Zarząd Drogowy w Miliczu przekształca się w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o tej samej nazwie. Następnie uchwałą z dnia 12 lutego 2008 r. Rada zmieniła treść § 1 i § 2 uchwały z dnia 20 grudnia 2007 r., nazywając tworzoną spółkę – Przedsiębiorstwem Robót Drogowych "Dromil".
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego na powyższe uchwały, podnosząc w pierwszej kolejności, iż ustawodawca umożliwił jednostkom samorządu terytorialnego prowadzenie działalności gospodarczej, ograniczając jej zakres do sfery gospodarki komunalnej, obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej).
Dodatkowo, w odniesieniu do powiatu, w art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zostało zastrzeżone, iż jednostka ta nie może prowadzić działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Powiatu w Miliczu wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. przepisu oraz art. 12 pkt 8 lit. g/ i art. 12 pkt 8 lit. i/, zaniechała określenia w uchwale zakresu działalności gospodarczej i rodzaju zadań, które ma wykonywać tworzona spółka. W ocenie Sądu uchwała rady powiatu realizująca wyłączną właściwość tego organu do tworzenia spółki z o.o. (art. 12 pkt 1 lit. g/ ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub do przekształcenia jednostki budżetowej powiatu w taką spółkę (art. 12 pkt 8 lit. i/ w związku z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) powinna określać zakres działalności gospodarczej powoływanej spółki z uwzględnieniem kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
W efekcie uchybienia powyższym obowiązkom doszło też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do bezprawnego przekazania kompetencji Zarządowi Powiatu, który – mimo braku stosownych uprawnień – określił i skonkretyzował zakres zadań spółki dopiero w akcie o jej utworzeniu. Tymczasem postanowienia te powinny znaleźć się w uchwale i wiązać organ wykonawczy przy dalszych czynnościach prowadzących do powstania spółki. Dostrzeżona wada zaskarżonej uchwały powoduje również to, że akt ten, jako niepełny w części dotyczącej zakresu działalności gospodarczej tworzonej spółki z o.o., wymyka się spod kontroli legalności sprawowanej zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny według kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem nie pozwala jednoznacznie określić, czy zamierzona działalność spółki nie wykracza "poza zadania o charakterze użyteczności publicznej".
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Powiat Milicki, wnosząc o jego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz Powiatu Milickiego kosztów postępowania w sprawie wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego zastosowanie, bowiem w ocenie skarżącego skarga Wojewody Dolnośląskiego powinna być oddalona na podstawie art. 151 ww. ustawy.
Zarzucono też naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 2 w zw. z art. 12 pkt 8 lit. g/ i art. 12 pkt 8 lit. i/ ustawy o samorządzie powiatowym, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd dowolnie bowiem przyjął, iż z treści tych przepisów wynika obowiązek określenia w uchwale rady powiatu tworzącej spółkę z o.o. lub przekształcającej jednostkę budżetową powiatu, zakresu działalności gospodarczej niewykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej utworzonej spółki lub przekształconego zakładu budżetowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie prowadzi do wniosku, że w uchwale (tworzącej spółkę z o.o. lub przekształcającej jednostkę budżetową powiatu) rada powiatu ma obowiązek szczegółowego określenia zakresu działalności gospodarczej niewykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego Wojewody Dolnośląskiego, podzielonego w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, już z gramatycznej wykładni przepisu art. 12 pkt 8 lit. j/ oraz i/ ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) dość jednoznacznie wynika, że podejmowanie uchwał w sprawach tworzenia i przekształcania (jak w niniejszej sprawie) oraz likwidacji jednostek organizacyjnych należy do rady powiatu. W przekonaniu tym utwierdza regulacja art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), expressis verbis stanowiąca, że do kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, a więc w niniejszym przypadku do rady powiatu, należy przekształcanie samorządowych jednostek budżetowych w inną formę organizacyjno-prawną.
Żaden z tych przepisów nie zobowiązuje rady powiatu ani wprost, ani nawet dorozumianie do jednoczesnego z przekształcaniem określonej jednostki regulowania jej zakresu działalności gospodarczej. Stąd też domniemywanie takiego obowiązku, niemającego podstawy w obowiązującym prawie, nie może znaleźć akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ale nawet gdyby przyjąć, że jest inaczej i że rada powiatu przekształcając jednostkę budżetową w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością jest zobowiązana określić jej zakres działalności, to trzeba zauważyć, że zakres ten w niniejszej sprawie został de facto ustalony, jako że, stosownie do regulacji § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Miliczu, spółka powstała w wyniku przekształcenia przedmiotowej jednostki budżetowej "wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością tej jednostki".
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.