Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 69/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G., J. O. i M. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z [...] maja 2013 r. na podstawie artykułu 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania na wniosek E. G., M. G. i J. O. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] sp.j., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2011 r. uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wykonaniu prac budowlanych związanych ze zmianą funkcji lokalu handlowego na lokal gastronomiczny wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji co., cwu, gazu, energii elektrycznej i wentylacji mechanicznej oraz wymianą okien i zmianą kolorystyki elewacji w budynku przy ul. Ś. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...] i orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.
W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lutego 2013 r. wydaną w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/KR 1078/11, ponownie rozpatrując odwołanie [...] sp.j., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2011 r., która uchylała, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...] września 2007 r. i orzekała o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.
W dniu 2 kwietnia 2013 r. E. G., M. G. i J. O. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2013 r.
Jako uzasadnienie wniosku wskazano okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. w dacie wydania decyzji Wojewody Małopolskiego podmiot będący stroną postępowania przestał istnieć. Spółka [...] sp.j. z dniem 9 stycznia 2013 r. została wykreślona z rejestru przedsiębiorstw krajowego rejestru sądowego.
Wojewoda oparł odmowę wszczęcia postępowania na braku interesu wnioskodawców.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia E. G., M. G. i J. O., na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r., odmawiające wznowienia, postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2007 r. oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Wojewoda Małopolski odmówił wznowienia, na wniosek E. G., M. G. i J. O., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylającą po wznowieniu postępowania, decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
Organ wskazał na stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w myśl, wskazując na przedmiot ustaleń w stadium wstępnym. Do ustalenia w stadium wstępnym należy zachowanie terminu do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zgodnie z artykułem 184 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.
Z analizy wniosku E. G., M. G. i J. O. z dnia 27 marca 2013 r. wynika, że przesłanką wznowieniową, na której wnioskodawcy oparli żądanie wznowienia postępowania, była podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wnioskodawcy we wniosku o wznowienie z dnia 27 marca 2013 r. wskazali, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania otworzył się w momencie, w którym dowiedzieli się o wydaniu decyzji z [...] lutego 2013 r., tj. w dacie doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi zlikwidowanej spółki – 1 marca 2013 r.
Analiza odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] prowadzonego dla podmiotu [...] sp.j. potwierdziła, że spółka ta została z dniem 9 stycznia 2013 r. wykreślona z rejestru przedsiębiorców wobec jej rozwiązania uchwałą wspólników spółki z dnia 30 listopada 2012 r. o rozwiązaniu spółki. Jak wynika z treści odpisu z KRS prowadzonego dla tejże spółki – jej wspólnikami byli E. G., M. G. oraz J. O. Mając na względzie powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wnioskodawcy – E. G., M. G. oraz J. O. – o tzw. "nowej okoliczności", tj. rozwiązaniu spółki [...] sp.j. (która stanowi podstawę żądania wznowienia postępowania), dowiedzieli się już w dniu podjęcia stosownej uchwały o jej rozwiązaniu, tj. w dniu 30 listopada 2012 r.
Stosownie bowiem art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030) jednomyślna uchwala wszystkich wspólników powoduje rozwiązanie spółki jawnej. W związku z podjęciem uchwały wspólników spółka jawna przestaje istnieć jako odrębny podmiot bez przeprowadzenia likwidacji.
Zatem wniosek E. G., M. G. oraz J. O. z dnia 27 marca 2013 r. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., bowiem o okoliczności faktycznej powołanej we wniosku z dnia 27 marca 2013 r. dowiedzieli się już w dniu 30 listopada 2012 r., tj. w dacie, w której podjęli jednomyślnie uchwałę o rozwiązaniu spółki.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po upływie miesięcznego terminu na jego wniesienie określonego w art. 148 § 1 k.p.a. zaś uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony pomimo uchybienia terminu do złożenia tegoż wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych.
Choć termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, jako termin procesowy, może być przez właściwy organ administracji przywrócony na ogólnych zasadach określonych w art. 59 k.p.a., to skarżący nie złożyli wniosku o jego przywrócenie.
W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnym było zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mimo że inne jest uzasadnienie postanowienia organu II instancji to jednak takie rozstrzygniecie jest tożsame z rozstrzygnięciem kontrolowanym organu wojewódzkiego.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W przypadku podania o wznowienie postępowania termin jednomiesięczny z art. 148 § 1 k.p.a. rozpoczyna się w konkretnie oznaczonym dniu, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia i upływa też w konkretnym dniu, obliczonym według zasady wynikającej z art. 57 § 3 k.p.a.
W sprawie dla oceny zachowania terminu do wniesienia o wznowienie, koniecznym było ustalenie początkowej daty biegu omawianego terminu, a więc dnia, w którym skarżący dowiedzieli się, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
Jednocześnie analizując kwestię początku biegu jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. To oznacza, iż podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dacie, w której decyzja stała się ostateczna.
Bieg terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego objętego wnioskiem o wznowienie.
Dlatego błędne było stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego o uchybieniu jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania świadczyło to, że skarżący wiedzieli o rozwiązaniu spółki [...] sp.j. w dniu podjęcia stosownej uchwały o jej rozwiązaniu, tj. w dniu 30 listopada 2012 r.
Niedopuszczalne było uznanie, że początek biegu terminu przewidzianego dla wniosku o wznowienie postępowania może mieć miejsce w okresie poprzedzającym zakończenie sprawy administracyjnej objętej wnioskiem o wznowienie.
Dokonana przez organ interpretacja jest sprzeczna z istotą instytucji wznowienia postępowania. Skoro decyzja ostateczna kończąca postępowanie, o którego wznowienie wnioskowano, została wydana [...] lutego 2013 r., doręczona w dniu 1 marca 2013 r., a wniosek został złożony w dniu 27 marca 2013 r. – to w rozpatrywanym stanie faktycznym należy przyjąć, że skarżący złożyli podanie o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego terminu. Sąd wskazał, że w postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy całkowicie oderwał się od argumentacji, dla której wydano postanowienie w I instancji, i w tym zakresie w ogóle nie rozparzył sprawy, a jednocześnie wadliwie uznał, że skarżący nie zachowali ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienia postępowania, to obowiązkiem organu odwoławczego będzie ocena przymiotu strony skarżących i tym samym możliwość dalszego merytorycznego procedowania w odniesieniu do przesłanek wznowieniowych.
W odniesieniu do zarzutów skargi, że organ miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu, Sąd stwierdził, iż jest to jego prawo, a nie obowiązek.
W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez Sąd było podstawą uchylenie zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów:
- 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest:
art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. nie może rozpocząć biegu przed wydaniem ostatecznej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania podczas gdy termin ten bieg rozpocząć może przed wydaniem ostatecznej decyzji objętej przedmiotowym wnioskiem;
2) postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ewentualnie
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania wedługg norm prawem przewidzianych.
E. G., M. G., J. O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wywiedzione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego nie są zasadne. Zarzut naruszenia art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest niezasadny z tego względu, że nie uwzględnia konstrukcji prawnej instytucji wznowienia postępowania. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, w art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie skutecznego żądania wznowienia postępowania obwarowane jest przesłanką zakończenia sprawy decyzją ostateczną.
Nie można zatem skutecznie żądać wznowienia postępowania, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną i to decyzją, która weszła do obrotu prawnego. Konsekwentnie termin do skutecznego złożenia żądania wznowienia postępowania liczony może być wyłącznie od daty zakończenia postępowania w sprawie decyzją ostateczną, która weszła do obrotu prawnego. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczony jest zatem od daty, w której podanie to może zostać skutecznie złożone. Nie jest zatem dopuszczalne przyjęcie, że termin do złożenia podania liczony jest od daty wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy żądanie wznowienia postępowania jest niedopuszczalne ze względu na zakończenie postępowania w sprawie decyzją ostateczną. Zarzut zatem znaczenia art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny.
Należy nadto podkreślić, że termin uregulowany w art. 148 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest terminem procesowym. Nie ma podstaw do kwalifikacji art. 148 § 1 i § 2 do przepisów prawa materialnego.
Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowo Sąd wywiódł naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.