Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 218/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ustroń z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 27.660 zł.
Organ wskazał, że ustalenie powyższej opłaty nastąpiło w związku z wejściem w życie uchwały nr XXXI/269/2005 Rady Miasta Ustroń z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz. Woj. Śląskiego Nr 64, poz. 1668) dla obszaru, który w związku z utratą mocy obowiązującej dotychczasowego planu, nie miał planu. W § 11 przedmiotowej uchwały stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty została określona na 30%.
Aktem notarialnym z dnia [...] marca 2006 r. J. N. sprzedała M. P. działkę nr [...], objętą ustaleniami planu miejscowego, za kwotę 128.000 zł. Okoliczność ta doprowadziło to do wydania decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a decyzja organu odwoławczego wydana w tej sprawie, została zaskarżona przez J. N. do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Działka sprzedana przez skarżącą znalazła się w przeważającej części w jednostce oznaczonej symbolem U – tereny zabudowy usługowej w tym tereny ochrony zdrowia UZ oraz tereny edukacji UO. Na terenach tych dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związaną z funkcjami usługowymi, drobne obiekty produkcyjne, składowe (z wyjątkiem terenów zdrowia i edukacji), ponadto rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych.
Część działki znajduje się w jednostce KDD ½ – tereny ulic publicznych dojazdowych. Sąd podzielił w całej rozciągłości stanowisko organów, iż wskutek wejścia w życie przedmiotowego planu nastąpił wzrost wartości należącej do skarżącej nieruchomości. Wcześniej bowiem działka zbyta przez skarżącą figurowała w ewidencji gruntów jako działka rolna (łąki trwałe).
Od powyższego wyroku J. N. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2007 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji RP, co do zgodności art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wiążą dodatkowe obciążenia publicznoprawne obywateli z faktem braku "ciągłości" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającym z zaniechań władz gminnych.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Jako zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano:
- – błędną wykładnię § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) poprzez uznanie, że w przypadku braku ciągłości obowiązywania planu miejscowego, jak również braku decyzji o warunkach zabudowy, do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania, a nie przeznaczenie wynikające z wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do stwierdzenia w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- – niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie została wypełniona dyspozycja tego przepisu;
- - błędną wykładnię art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza porównywanie przeznaczenia działek w dwóch planach jedynie w przypadku zmiany planu, w pozostałych przypadkach nakazując dokonywać stosownych porównań w stosunku do faktycznego wykorzystania terenu, niezależnie od tego, czy kiedykolwiek w przeszłości plan na danym terenie istniał, czy też został uchwalony po raz pierwszy;
- – naruszenie zasady praworządności oraz zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP), zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie skarżącej, przyjmując tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, właściciele gruntów położonych na terenie gmin, w których ciągłość planów jest zachowana, byliby lepiej traktowani niż właściciele gruntów na terenie gmin, które takiej ciągłości nie zachowują. Stanowi to niedopuszczalne – w demokratycznym państwie prawnym – różnicowanie położenia prawnego obywateli znajdujących się w podobnych stanach faktycznych. Stanowi to również niedopuszczalne i nadmierne, zdaniem skarżącej, ograniczenie prawa własności.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, skarżąca podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż nie rozpoznał prawidłowo przytaczanych przez skarżącą w skardze oraz podczas rozprawy zarzutów dotyczących naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Podniesiono też zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organy pierwszej i drugiej instancji prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż pomiędzy wygaśnięciem wcześniejszego planu a wejściem w życie nowego planu istniała kilkumiesięczna luka, oraz, że w uprzednio obowiązującym planie działka ta miała takie samo przeznaczenie, jak w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, to ewentualny wzrost jej wartości nie mógł być wywołany uchwaleniem nowego planu. Odmienna interpretacja art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza również wskazane wyżej przepisy Konstytucji RP.
Podniesiono też, iż w sprawie została zastosowana niewłaściwa procedura administracyjna przez organy administracji, gdyż w ocenie skarżącej w sprawie powinny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Wskazuje na to regulacja art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że Sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać.
Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma – w ocenie składu orzekającego – główny zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podzielić bowiem trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepisy te mają zastosowanie także na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy. Stosownie do brzmienia przepisu art. 36 ust. 4 jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się w związku z uchwaleniem planu, albo jego zmianą. Ustawodawca nie pozostawia zatem wątpliwości, że opłatę, o której mowa, pobiera się nie tylko z tytułu zmiany planu, ale także jego uchwalenia na obszarze, na którym w tej dacie nie było planu, przy czym nie odnosi się do przyczyn tego stanu. Jeżeli tak to brak jest podstawy prawnej do tego, aby twierdzić, że na obszarach, które nie mają planów w związku z utratą ich mocy obowiązującej na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulacja art. 36 ust. 4 tej ustawy nie ma zastosowania, a zatem, że przedmiotowa opłata nie obowiązuje, a jeśli nawet obowiązuje to jej wysokość ustala się na zasadzie wskazania różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością kształtowaną w planie, który wcześniej obowiązywał na danym obszarze.
Taki sposób ustalania przedmiotowej opłaty na obszarach bez planu miejscowego nie znajduje – wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej – podstawy w art. 37 ust. 1 ww. ustawy. Wręcz przeciwnie, wskazanie tam sposobu wyliczania wysokości opłaty (różnica pomiędzy ustaleniami uchwalonego planu a sposobem faktycznego wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem), zdaje się tę sprawę rozstrzygać w sposób, o którym mowa. W przekonaniu tym utwierdza regulacja § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), zawierająca w tej mierze jednoznaczną normę. Jeżeli tak, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż stosując wykładnię ww. przepisów o jakiej mowa w powyższym wywodzie naruszył te przepisy. W tej sytuacji zamierzonego skutku nie mogą odnieść zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, w tym konstytucyjnie kształtowanej zasady równości wobec prawa (art. 32), bowiem wyżej przywołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego odnoszą się w równym stopniu do wszystkich, którzy znaleźli się w sytuacji opisanej w tych przepisach, a z naruszeniem zasady równości wobec prawa mamy do czynienia wówczas, gdy ustawodawca różnicuje prawa i obowiązki obywateli (jednostek) pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej.
To też zdecydowało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją. Można natomiast rozważać czy gmina nie nadużyła przysługujących jej uprawnień, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, nie zachowując w jakimś konkretnym przypadku ciągłości planowania, ale wobec braku w tej mierze zarzutu kasacyjnego, Sąd do tej kwestii się nie mógł odnieść.
Co do zaś zarzutów naruszenia przepisów postępowania to skonstatować należy, iż związane są one z kwestionowaniem tych przepisów ustaw o sądownictwie administracyjnym, które zobowiązują do rozpatrzenia sprawy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszym przypadku oraz uwzględnienia skargi kasacyjnej w przypadku zasadności zarzutów, co z kolei nie miało miejsca w tej sprawie i dlatego nie mogło być uwzględnione. Co do zaś zarzutu zastosowania w sprawie przepisów K.p.a., a nie Ordynacji podatkowej, to i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, jako że tak jak to już podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przywołując w tej mierze bogate orzecznictwo NSA, do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, stosuje się co do zasady przepisy K.p.a., a nie Ordynacji podatkowej.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.