Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1890/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1323/14, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Gryfiński decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] A. B. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z budynkiem handlowo-socjalnym wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...] i [...] w O., gmina C. Od decyzji tej odwołanie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: Spółka), wnosząc o uchylenie decyzji Starosty Gryfińskiego ze względu na nieprawidłowości, jakie wystąpiły w procedurze poprzedzającej wydanie decyzji.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołująca nie jest stroną postępowania.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 696/10, uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie (odwołującej się) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazał ponadto, że Wojewoda Zachodniopomorski winien szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko, że działka nr 239/15 będąca własnością skarżącej spółki nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania umożliwiono stronom zapoznanie się ze zgromadzoną dokumentacją, zapewniono prawo do zgłaszania dowodów oraz prawo do wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów, zgodnie z art. 10 k.p.a.

Organ podał, że odwołująca się spółka jest właścicielem działek nr [...] i [...]. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane), określającego krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i na art. 3 pkt 20 tej ustawy, organ wskazał, że działki nr [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę - znajdują się one w odległości 85 m (działka nr [...]) i ok. 50 m (działka nr [...]) od terenu inwestycji.

Biorąc pod uwagę odległości wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji oraz szczególny rodzaj inwestycji (stacja paliw), organ przeprowadził analizę wszystkich możliwych przepisów dotyczących tego typu inwestycji, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109 poz. 719), rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063 z późn. zm.).

Ponadto organ drugiej instancji nie stwierdził, aby inwestycja naruszała przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) oraz pozostałych przepisów szczególnych z dziedziny ochrony środowiska. Uznał, że z analizy przepisów szczególnych (warunków technicznych) nie wynika, aby inwestycja objęta pozwoleniem na budowę obejmowała swoim obszarem oddziaływania nieruchomości będące własnością [...] sp. z o.o. Oznacza to, że odwołująca się spółka nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na ww. budowę stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w O. Organ dodał, że odwołująca się spółka nie wykazała w trakcie postępowania dowodów i przepisów prawa, które świadczyłyby, że jest stroną przedmiotowego postępowania.

Skargę i na tę decyzję wniosła Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 667/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W ocenie Sądu organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wykonał ciążące na nim obowiązki wynikające z treści art. 10 k.p.a., umożliwiając Spółce zapoznanie się z aktami sprawy wyłącznie w zakresie projektu zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił natomiast szczegółowo przesłanek swojego stanowiska, że stanowiące własność skarżącej działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że rozważania organu muszą odnosić się do realiów konkretnej sprawy - nie mogą ograniczać się do rozważań często teoretycznych. Sąd uznał za nieprawidłowe przytoczenie szeregu aktów prawnych bez szczegółowej analizy tych przepisów odrębnych i wskazania, w jakim zakresie odnoszą się do rozpatrywanej sprawy. Zaznaczył, że istotne jest wykazanie, że przepisy te nie wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (działek skarżącej spółki) w związku z mającą powstać inwestycją.

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że w rozpoznawanej sprawie organ winien zastosować przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyjaśnił, że akt ten odnosi się do sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy dla terenów nie objętych planem miejscowym i organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że nie można utożsamiać pojęcia "obszaru analizowanego", o którym mowa w przepisach dotyczących planowania przestrzennego, z "obszarem oddziaływania inwestycji" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, są to dwie odmienne kwestie prawne.

Wojewoda Zachodniopomorski, ponownie rozpoznając odwołanie Spółki, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy wskazał, że całość inwestycji zlokalizowana jest na działkach nr [...],[...] i [...]. Działka nr [...], na której znajdują się główne urządzenia stacji paliw, od strony północnej przylega do drogi wojewódzkiej nr [...], od strony południowej działkę ogranicza droga wojewódzka nr [...]. Stwierdził, że obszar oddziaływania stacji paliw powinien mieścić się w granicach działek objętych tego typu inwestycją, ponieważ dla kategorii inwestycji nie ustala się strefy ochronnej. Spółka jest natomiast właścicielem działki nr [...] znajdującej się w odległości 85 m od działek objętych inwestycją i działki nr [...] znajdującej się w odległości ok. 50 m.

W ocenie organu planowana inwestycja spełnia warunki określone w § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 z późn. zm.), w § 39 i § 40 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 Nr 243, poz. 2063). Wskazał, że z analizy projektu budowlanego (Branża technologiczna) wynika, że zaprojektowana stacja paliw została wyposażona w odpowiednie instalacje do odprowadzenia oparów z każdego dystrybutora, instalacje oddechowe każdego ze zbiorników na paliwa, maszty oddechowe do stanowisk zlewowych oraz zbiorniki na paliwa wykonane z materiałów o odpowiedniej odporności ogniowej.

Przyjęte rozwiązania projektowe nie będą powodować zagrożenia pożarowego dla obiektów i urządzeń położonych na działkach sąsiednich oraz działkach nr [...] i [...] będących we władaniu odwołującej się spółki.

Dalej organ wskazał, że zaprojektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Cedyni z dnia [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z którą decyzja inwestycyjna nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Przedmiotowa stacja paliw jest także wyposażona w odpowiednie instalacje i urządzenia zabezpieczające przed przenikaniem produktów naftowych do gruntu wód powierzchniowych i gruntowych, zgodnie z przepisami cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki. W ocenie organu inwestycja nie powinna zatem powodować przekroczeń standardów emisyjnych oraz negatywnego oddziaływania instalacji stacji paliw na środowisko dla działek sąsiednich.

Organ podniósł, że decyzją Burmistrza Cedyni z dnia [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nałożono na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej oddziaływania na środowisko w celu kontroli, czy zastosowano właściwe rozwiązania projektowe i urządzenia chroniące środowisko podczas eksploatacji inwestycji. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji planowane przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska oraz nie pogorszy istniejącego stanu środowiska naturalnego.

Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż obszar oddziaływania inwestycji ograniczy się do działek inwestora oraz że działki odwołującego się nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę a inwestycja nie ogranicza w żaden sposób swobody korzystania z działek nr [...] i [...]. W konkluzji uznał, że Spółka nie jest stroną przedmiotowego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w O. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 10 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z zw. z art. 105 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej z uzasadnienia decyzji nie wynika, w jaki sposób organ ustalił to, w jakiej odległości od planowanej inwestycji znajdują się nieruchomości należące do Spółki, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Zadaniem strony skarżącej organ odwoławczy naruszył art. 10 k.p.a., bowiem zawiadomił stronę o ponownym przystąpieniu do rozpatrywania sprawy, ale zaniechał powiadomienia strony skarżącej o terminie zapoznania się z zebranymi dowodami, przez co uniemożliwił wypowiedzenie się na ich temat przed wydaniem decyzji. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skarżąca podniosła, że organ odwoławczy poprzestał na analizie przepisów rozporządzeń wskazanych w uzasadnieniu decyzji, pomijając jeden z podstawowych aktów prawnych, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewoda nie przeanalizował również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności § 3 tego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Również uczestnik postępowania Gmina C. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 400/12 oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 3028/12 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie sądowe było dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przy wydaniu wyroku orzekał ten sam sędzia, który brał udział w wydawaniu wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 667/11, i podlegał wyłączeniu (art. 18 § 1 pkt. 6a p.p.s.a.). Wobec stwierdzonych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do skargi kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1323/14 oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Zachodniopomorski, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 667/11, dotyczących szczegółowego wyjaśnienia stanowiska organu, że działki stanowiące własność skarżącej o nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Wskazał, że organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy udzielonego pozwolenia na budowę w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem Sądu organ zasadnie też stwierdził, że zgodnie z decyzją Burmistrza Cedyni z dnia [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia planowana inwestycja nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Natomiast z projektu zagospodarowania terenu wynika, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek inwestora, zatem działki strony odwołującej się o nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlane, a tym samym inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie ogranicza swobody korzystania z działek skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wyjaśnił, że kwestia ta była już analizowana w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 667/11, gdzie uznano, iż wskazany przepis nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Również co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd odwołał się do oceny wyrażonej w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 667/11. Sąd stwierdził wówczas, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wykonał ciążące na nim obowiązki wynikające z treści art. 10 k.p.a. Po uchyleniu poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. (wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 667/11) organ pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. zawiadomił strony o ponownym przystąpieniu do rozpatrywania sprawy odwołania Spółki. W ocenie Sądu skoro organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zapewnił stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a po uchyleniu tej decyzji nie przeprowadził dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego, to zaskarżona obecnie decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślił, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych, czego skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że działki skarżącej znajdują się w odległości 85 m i 50 m od terenu inwestycji i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób organ ustalił powyższą okoliczność, a zwłaszcza, czy przeprowadził pomiary geodezyjne. Sąd przypomniał, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 667/11 wskazano, że dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji zasadnicze znaczenia ma projekt zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu skoro z projektu zagospodarowania terenu wynika, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek inwestora, to ustalenie odległości działek strony skarżącej od planowanej inwestycji i brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposobu ustalenia tych odległości nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Dalej Sąd stwierdził, że Spółka nie wskazała, które z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały naruszone i który konkretny przepis rozporządzenia przewiduje ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości. Z tego względu zarzut w tym przedmiocie uznał za niezasadny.

W ocenie Sądu w świetle materiału dowodowego, jakim dysponował organ, brak było podstawy prawnej do przyznania stronie skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, toteż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 4 oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym, że skarżąca nie może być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego pobliskiej nieruchomości, podczas gdy w świetle przytoczonych przepisów prawa oczywiste być powinno, że sposób zagospodarowania nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie istotnie determinował rodzaj, intensyfikację i możliwość zabudowy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej spółki, dla której punktem odniesienia będzie właśnie zabudowa nieruchomości sąsiedniej;
3. b) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
5. c) art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 a także art. 3 pkt 20 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo istnienia materialnoprawnych przesłanek do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, skutkiem czego powinna mieć ona możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym a jej odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpoznane;
6. d) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpoznanie istotnej części zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak również niewyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice tych zarzutów, skutkujące błędnym uznaniem, że nieruchomość skarżącej nie znajdowała się w strefie oddziaływania inwestycji;
7. e) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że jest on związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we własnym wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 667/11, pomimo tego, że ocena ta dotyczyła jedynie zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie dotyczyła pozostałych przepisów tego rozporządzenia oraz innych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia o wadliwej ocenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji - umarzającej postępowanie odwoławcze zainicjowanego odwołaniem skarżącej kasacyjnie spółki - jako wydanej zgodnie z prawem. W ocenie autora skargi kasacyjnej brak było podstaw do zaakceptowania stanowiska organu, iż Spółce nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji na działkach o nr [...], [...] i [...]. Zdaniem Spółki należące do niej działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów a ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu wprowadzają przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego - przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić.

Mając na uwadze, że zaskarżony obecnie wyrok nie był pierwszym wyrokiem sądu administracyjnego w tej sprawie, w pierwszej kolejności ocenie podlegać musiała kwestia zastosowania się Sądu pierwszej instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednio wydanych wyrokach, o czym stanowi art. 153 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd ten wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 667/11 dokonał wiążącej oceny o braku podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że ocena ta dotyczyła wyłącznie zastosowania przepisu § 3 ww. rozporządzenia.

Zauważyć należy, że był to jedyny przepis tego rozporządzenia wskazany wyraźnie w skardze do Sądu pierwszej instancji i z tego względu stanowisko Sądu w wyroku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 667/11 dotyczyło przede wszystkim zarzutu naruszenia wspomnianego § 3. Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że stwierdzając w przywołanym wyroku, iż bezzasadny okazał się zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., Sąd negatywnie ocenił możliwość zastosowania w sprawie całego tego aktu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko wyrażone w orzeczeniu w sprawie o sygn. II SA/Sz 667/11 odnośnie do możliwości oceny statusu strony Spółki w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy wskazanego przez skarżącą rozporządzenia. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się zatem nieuzasadniony.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i w takim zakresie z pewnością nie można zarzucić kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwości i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić opisanej wyżej wadliwości.

W szczególności wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w należyty sposób odniósł się do zarzutów skargi - także tych dotyczących naruszenia prawa materialnego. Nie można skutecznie stawiać Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że nie odniósł się do zarzutów w zakresie naruszenia § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż zarzutów takich na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżący nie sformułował wyraźnie - ani w skardze, ani w późniejszym piśmie procesowym.

Podobnie bezskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. W żadnej mierze nie można przyjąć, czego oczekiwałaby skarżąca kasacyjnie, by Sąd pierwszej instancji w ramach wyjścia poza granice skargi, o których mowa w art. 134 p.p.s.a., miał obowiązek "wyręczania" strony we wskazaniu przepisów prawa wprowadzających związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jej terenu, które uzasadniałyby zaliczenie działek Spółki do obszaru oddziaływania obiektów, a w konsekwencji także stanowił o przyznaniu Spółce statusu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji obszar oddziaływania obiektów ograniczył wyłącznie do działek objętych inwestycją, a organ odwoławczy szczegółowe ustalenia w tym zakresie prowadził pod kątem wymagań określonych w: rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a także rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a ponadto odniósł się do decyzji Burmistrza Cedyni z dnia [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ wykazał, iż nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do dokonywania własnych ustaleń co do wyznaczania obszaru oddziaływania tych obiektów na podstawie takich przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały przez Spółkę wskazane ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w skardze do Sądu.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie co do zarzutu nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie stwierdził naruszenia wspomnianej regulacji. Jak wynika z akt sprawy przed wydaniem poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ odwoławczy zapewnił Spółce możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a nawet na jej wniosek przedłużył wyznaczony termin. Wprawdzie po uchyleniu ww. decyzji ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nie wystosował do odwołującej się zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a., nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy wobec nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego pomiędzy uchyleniem poprzedniej decyzji a wydaniem kolejnej.

Trafnie też zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a czego skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe stwierdzenie zawarte w skardze o uniemożliwieniu Spółce wypowiedzenia się na temat dowodów zgromadzonych w sprawie czy przedstawienia lub uzupełnienia swojej argumentacji.

Odnośnie zaś do zakresu materiału dowodowego, jaki udostępniono Spółce, w kwestii tej wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 667/11. Sąd uznał wówczas, że organ odwoławczy prawidłowo umożliwił zapoznanie się pełnomocnika Spółki wyłącznie z częścią akt administracyjnych, tj. projektem zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, bowiem ta część materiału ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, wpływającego na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższa ocena prawna wiąże orzekające w sprawie sądy w myśl art. 153 p.p.s.a. Z tego względu tym bardziej nie było podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać należy, że również i w tym zakresie skarga kasacyjnie nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rację ma skarżąca kasacyjnie w tym względzie, że posiadanie przymiotu strony również w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest związane z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, któremu przymiot ten jest przyznawany, ale z jego posiadaniem. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 i z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1552/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela. Nie było jednak w niniejszej sprawie okolicznością sporną to, czy interes prawny Spółki został naruszony przez udzielenie pozwolenia na budowę, ale to, czy ten interes prawny w ogóle jej przysługuje.

Wynikające z budowy obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu innej nieruchomości dają podstawę do uznania właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli wynikają one z konkretnego przepisu prawa - w przeciwnym wypadku mówić można jedynie o interesie faktycznym takiego podmiotu w tego rodzaju postępowaniu. O ile z góry wykluczyć nie można, że takimi przepisami odrębnymi mogą być także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, to pamiętać należy, że ocena, czy wykonanie określonych robót narusza występujący w obszarze oddziaływania obiektu interes osoby trzeciej, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy z całą pewnością ograniczeń takich nie wprowadzają wskazywane przez skarżącą kasacyjnie przepisy art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Skarżąca spółka upatruje ograniczeń w możliwości zagospodarowania swoich działek w tym, że w sytuacji, gdy będzie ona ubiegała się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla swoich działek, to działki inwestora wraz z obiektami wybudowanymi na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę mogą zostać zaliczone do obszaru analizowanego. Skarżąca kasacyjnie obawia się, że sposób zabudowy działki nr [...] zdeterminuje określenie dopuszczanych paramentów zabudowy jej działek, przez co ograniczy ich sposób zagospodarowania.

Dokonując oceny zasadności tego rodzaju argumentu stwierdzić należy, że nawet jeśli realizacja spornej inwestycji wywołałaby takie skutki, to nie stanowi to naruszenia prawa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają bowiem podstaw do przyjęcia, że zrealizowany obiekt będzie niezgodny z prawem przez to, że na skutek jego istnienia skarżąca kasacyjnie Spółka nie uzyska warunków zabudowy pozwalających na realizację obiektu o odmiennych parametrach mogących zaburzyć ład przestrzenny. Przemawiające za tym argumenty Spółka powinna podnosić w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tylko w tym postępowaniu można bowiem ustalać wymogi niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego i dokonywać oceny, czy nie zostały naruszone art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organy administracji mogą jedynie badać zgodność planowanej inwestycji z wymogami już funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 288/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ponad wszelką wątpliwość nie było podstaw do ich zastosowania przy ocenie przymiotu strony Spółki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powtórzyć trzeba za Sądem pierwszej instancji wydającym zaskarżony wyrok, jak i Sądem orzekającym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 667/11, że pojęcia "obszar analizowany", o którym mowa w przepisach dotyczących planowania przestrzennego, i "obszar oddziaływania inwestycji" w rozumieniu Prawa budowlanego, są to dwie odmienne kwestie prawne, które występują na innych etapach procesu inwestycyjnego. Okoliczność, iż działki inwestora mogą być zaliczone do obszaru analizowanego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek Spółki, w żaden sposób nie przesądza, że te same działki Spółki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów wybudowanych na działkach inwestora.

O zaliczeniu działek do takiego obszaru wpływ mają wyłącznie takie przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. Parametry ustalane w decyzji o warunkach zabudowy, do których odnoszą się przepisy § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tego rodzaju obowiązków ani ograniczeń nie wprowadzają. Dopuszczalne parametry dla nowej zabudowy, takie jak: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej czy geometria dachu, są przedmiotem oceny, ale na innym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie planowania przestrzennego. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. i w tymże postępowaniu podnoszone przez Spółkę ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości mogłyby być podnoszone jako uzasadniające jej interes prawny. Kwestie te nie mogą być natomiast oceniane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jako wpływające na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym krąg stron tego postępowania.

W konsekwencji stwierdzić należy, że argumenty skarżącej kasacyjnie mają charakter subiektywny i nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego, co wskazuje na jej faktyczny a nie prawny interes w niniejszej sprawie. To przesądza zaś o braku przymiotu strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji na działkach nr [...], [...] i [...] w O. W świetle powyższego w warunkach niniejszej sprawy nie można zarzucić wadliwości wyrokowi Sądu pierwszej instancji - w tym przede wszystkim niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, bowiem Sąd zasadnie uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skoro odwołanie pochodziło od podmiotu, który nie legitymował się przymiotem strony, to uzasadnione było zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tych też okolicznościach uzasadnione było oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.