Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Ol 144/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności za usunięcie drzew.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił umorzenia [...] Sp. z o.o. należności w wysokości 221 427,13 zł z tytułu opłaty ustalonej w decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2010 r. zezwalającej na usunięcie 6 szt. drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w O.. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 84 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) zwanej dalej: u.o.p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydenta Miasta O. opłata za usunięcie 6 szt. drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w O., kolidujących z realizacją inwestycji budowlanej, została odroczona na okres 3 lat, tj. do 24 marca 2013 r., zaś wydanie zezwolenia na usunięcie drzew zostało uzależnione od zastąpienia ich nowymi nasadzeniami w ilości 60 szt. drzew i 2445 szt. krzewów ozdobnych. Z ustaleń organu dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego po wszczęciu postępowania w tej sprawie wynika, że 6 szt. drzew kolidujących z realizacją planowanej inwestycji zostało usuniętych, natomiast nasadzenia zastępcze drzew i krzewów nie zostały przez Spółkę wykonane.
W piśmie z dnia 5 marca 2013 r. Spółka zwróciła się o przesunięcie terminu odroczenia opłat za usunięcie drzew na okres kolejnych 3 lat oraz terminu dokonania nasadzeń krzewów ozdobnych do 31 grudnia 2014 r. Zdaniem organu, przesunięcie terminu odroczenia opłat za usunięcie drzew na okres kolejnych 3 lat oraz terminu nasadzeń krzewów ozdobnych do 31 grudnia 2014 r. byłoby niezgodne z art. 84 ust. 4 i 5 u.o.p. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia oraz zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości wydania decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Poza tym do dnia złożenia odwołania nie został przez organ rozpatrzony wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie zgody na wycięcie drzew.
Zdaniem Spółki, w pierwszej kolejności należało rozpatrzyć wniosek w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] marca 2010 r., bowiem w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki do zmiany terminów ustalonych w tej decyzji, postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty stałoby się bezprzedmiotowe. Wyjaśniono, że Spółka nadal prowadzi prace budowlane na działce, na której planowane były nasadzenia zastępcze. Dokonanie nasadzeń będzie możliwe po zakończeniu robót związanych z budową rozpoczętych już budynków.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Spółka została zobowiązana do przedłożenia informacji o terminie zakończenia realizacji nowych nasadzeń drzew i krzewów ozdobnych. Spółka nie przedłożyła tej informacji, natomiast we wniosku z dnia 5 marca 2013 r. wskazała nowy końcowy termin nasadzeń na dzień 31 grudnia 2014 r. Kolegium zwróciło uwagę, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Spółka nie dokonała nasadzeń zastępczych drzew i krzewów, o których była mowa w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., w związku z trwającymi pracami budowlanymi na nieruchomości. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do uruchomienia postępowania w przedmiocie umorzenia należnej opłaty z tytułu usunięcia drzew.
W sytuacji, gdy zobowiązany nie dokonał nasadzeń zastępczych organ powinien zastosować jeden z trybów określonych w art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a.
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżona decyzja tylko formalnie kończy postępowanie, gdyż nadal nierozstrzygnięta pozostaje kwestia pobrania opłaty za wycięcie drzew oraz rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] marca 2010 r. odnośnie terminu wykonania nasadzeń zastępczych. Zdaniem Spółki, w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć zasadność wniosku z dnia 5 marca 2013 r. dotyczącego zmiany decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w tym zakresie. W przypadku bowiem uznania, że zachodzą przesłanki do zmiany terminów ustalonych w tej decyzji, postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją byłoby bezprzedmiotowe. Rozpatrzenie zasadności wniosku o zmianę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wycięcie drzew stanowi albowiem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono dodatkowo, że skoro zostało zniesione postępowanie pierwszej instancji, to nie było możliwości zawieszenia tego postępowania. Poza tym wydanie zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na aktualność wniosku strony w sprawie dotyczącej zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w trybie art. 155 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 627, ze zm). Cele i zasady tej ustawy ukierunkowane są na bezwzględną ochronę dóbr przyrody, w tym drzew i krzewów. Zasadą jest zatem zakaz usuwania drzew i krzewów, a dopuszczalne prawem usuniecie powyższych dóbr możliwe jest po uzyskaniu stosownego zezwolenia w tym zakresie. Zgodnie bowiem z treścią art. 83 ust. 1 u.o.p., usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.
Jednak nawet w sytuacji dopuszczenia usunięcia drzew i krzewów na podstawie zezwolenia właściwego organu, podmiot uprawniony na mocy zezwolenia obowiązany jest do ponoszenia opłat z tego tytułu. Wynika to z brzemienia art. 84 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Zasadą zatem jest ponoszenie opłat w związku z wycinką drzew i krzewów, które nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 2 u.o.p.). W wydanym zezwoleniu ustala się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów (art. 84 ust. 3 u.o.p.). Ustawodawca wprowadził jednakże możliwość zwolnienia posiadacza nieruchomości od ponoszenia opłat za usunięcie drzew i krzewów, o ile ten działa na podstawie zezwolenia, jednak ulgę obwarował warunkami i odpowiednim postępowaniem podmiotu uprawnionego do wycięcia drzew i krzewów.
Kwestie te uregulowane zostały w kolejnych ustępach art. 84 u.o.p. Na podstawie art. 84 ust. 4 u.o.p., organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.
Należy podkreślić, że wywiązanie się przez osobę zobowiązaną do uiszczenia opłaty z warunków nałożonych w zezwoleniu nie powoduje automatycznego zwolnienia z nałożonego zobowiązania. Zgodnie z art. 84 ust. 5 u.o.p., jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Z przepisu tego wynika, że określone w zezwoleniu drzewa i krzewy muszą zostać posadzone w zamian za drzewa usunięte. Od posadzenia muszą one zachować żywotność po upływie 3 lat lub muszą zostać posadzone i nie zachować żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W przypadku wystąpienia jednej z powyższych okoliczności należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat.
Jeżeli jednak przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowają żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew {art. 84 ust. 5a u.o.p.).
W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., zmieniając treść decyzji własnej z dnia [...] listopada 2009 r., zezwolił stronie skarżącej na usunięcie 6 szt. drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w O. pod warunkiem posadzenia na tej nieruchomości 60 szt. drzew oraz 2445 szt. krzewów ozdobnych. Organ ustalił w decyzji również opłatę za usunięcie drzew i krzewów, której termin uiszczenia odroczył na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, tj. do dnia 24 marca 2013 r. Po upływie tego okresu organ dokonał kontroli celem oceny stanu faktycznego, tj. ustalenia czy w ogóle w sprawie tej doszło do wykonania obowiązku wynikającego z zezwolenia poprzez posadzenie nowych drzew i krzewów. W sporządzonym w dniu 25 marca 2013 r. protokole z przeprowadzonej czynności oględzin drzew, krzewów (k. 98 akt administracyjnych) wskazano, że na nieruchomości przy ul. [...] w O. zostały wprawdzie usunięte zgodnie z zezwoleniem drzewa w ilości 6 szt., natomiast nie zostały wykonane nasadzenia zastępcze drzew i krzewów w ilości określonej w decyzji ze względu na niezakończone roboty budowlane.
W ocenie Sądu I instancji, skoro strona skarżąca nie wykonała nałożonego na nią decyzją z dnia [...] marca 2010 r. obowiązku w postaci posadzenia nowych drzew i krzewów, nie było podstaw do badania przez organ I instancji ustawowych przesłanek umorzenia ustalonej w tej decyzji opłaty z tytułu usunięcia drzew i następnie wydania decyzji o odmowie umorzenia tej opłaty. Przytoczone przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (por. wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II SA/Bd 970/09, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza powyższe, że decyzja organu I instancji wydana została w tej sprawie bez podstawy prawnej. Także obecne rozstrzygniecie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty z tytułu usunięcia drzew z uwagi na niezrealizowanie przesłanek określonych w art. 84 ust. 5 u.o.p., nie będzie posiadało przymiotu powagi rzeczy osądzonej w sytuacji, gdyby doszło do zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w zakresie nowego określenia terminu dla dokonania nasadzeń nowych drzew i krzewów oraz terminu uiszczenia należnej opłaty z tytułu wycinki drzew uzależnionej od zachowania żywotności dokonanych nasadzeń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. zarzucając:
naruszenie art.3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zawiesił postępowania w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, jak również nie rozstrzygnął zawartego w odwołaniu od decyzji organu instancji wniosku o zawieszenie postępowania w formie postanowienia, do czego były zobowiązany. Uchybienie to stanowiło rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 k.p.a.
Przy tak sformułowanym zarzucie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kastor wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego [...] Sp. z o.o. podnosiła, że równolegle toczy się postępowanie wszczęte w związku ze złożeniem przez Spółkę w dniu 5 marca 2013 r. wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] w zakresie terminów wykonania nasadzeń zastępczych (do dnia złożenia skargi Prezydent Miasta O. nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia związanego z otrzymanym wnioskiem). W przypadku uznania, iż zachodzą przesłanki do zmiany terminów ustalonych w decyzji, postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji byłoby bezprzedmiotowe.
Prowadzi to do konkluzji, iż postępowanie nie powinno zostać zakończone przed ostatecznym rozstrzygnięciem zasadności wniosku o zmianę decyzji. Rozpatrzenie zasadności wniosku o zmianę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wycięcie drzew stanowi z całą pewnością zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p,a. Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, a więc podlegających wykonaniu i nie zawiera ograniczeń czasowych co do jego zastosowania. W orzecznictwie wskazuje się jedynie, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a,, gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia (np. wyroki NSA z dnia 22 września 2009 r., II OSK 1431/08; z dnia 17 września 2009 r" II OSK 1406/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przepis ten może mieć więc zastosowanie do decyzji w części wykonanych. Z jego treści nie wynikają bowiem żadne ograniczenia w tym zakresie. Ponadto - jak wskazuje się w orzecznictwie - art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich jedynie decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, nie zostały jeszcze "skonsumowane", tj. których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany, oraz przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Innymi słowy chodzi tu o sytuacje, w których wydane decyzje administracyjne zawierają rozstrzygnięcia w pewnym zakresie "plastyczne", a ich ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wykreowanego decyzją zmienianą (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r" I GSK 319/06, LEX nr 515242, wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I GSK 1429/11, LEX nr 1243888, wyrok SN z dnia 26 listopada 2012 r., III SK 7/12, Lex nr 1267167).
Sam tylko fakt, że w oparciu o decyzję w sprawie zgody na wycięcie drzew strona skorzystała z przyznanego jej uprawnienia nie stanowi przeszkody do zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zostały spełnione ku temu ustawowe przesłanki (tak NSA w wyroku z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 952/13).
Rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia[...] marca 2010 r., znak [...], nabiera szczególnego znaczenia w świetle argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym Trybunał dokonał oceny zgodności z Konstytucją przepisów 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dotyczących administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganej zgody. Trybunał wskazał w nim, że stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, zaś sztywno określona wysokość kary, która nie pozwała uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu nie wytrzymuje krytyki z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych.
Przekładając powyższe konkluzje na grunt przedmiotowej sprawy tym istotniejsze staje się rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], w której organ musi dokonać jego oceny przez pryzmat przesłanek określonych w art. 155 k.p.a, Takie działanie będzie odpowiadało wnioskom płynącym z powołanego powyżej uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i pozwoli na uniknięcie mechanizmu automatycznego stosowania sankcji administracyjnych, zakwestionowanego co do istoty przez Trybunał.
Pomimo złożenia stosownego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie rozpoznało go w formie przewidzianej przepisami ustawy procesowej, tj. w formie postanowienia, o którym mowa w art. 101 § 3 k.p.a. W ocenie Skarżącego brak wydania takiego postanowienia stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniający uchylenie decyzji na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1999r. sygn. akt I SA/Ka 365/98 publik. ONSA 2000/4/152, wyrok NSA z dnia 26 października 2005r. sygn. akt I FSK 178/05 publik. LEX nr 173313), jak i w doktrynie, której przedstawiciele podkreślają wagę i doniosłość instytucji zawieszenia postępowania i możliwość składania zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. Brak rozpatrzenia wniosku strony w formie postanowienia i zaniechanie pouczenia o prawie złożenia zażalenia, pozbawiło stronę prawa do złożenia środka odwoławczego, a w konsekwencji prawa do zbadania rozstrzygnięcia pod względem legalności w osobnym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art.3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zawiesił postępowania w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, jak również nie rozstrzygnął zawartego w odwołaniu od decyzji organu instancji wniosku o zawieszenie postępowania w formie postanowienia, do czego były zobowiązany. Uchybienie to stanowiło rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 k.p.a.
Należy wskazać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy. O ile istotnie błędem organu było brak formalnego rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiocie zawieszenia postępowania i wydanie w tym względzie postanowienia, o tyle uchybienie to nie było na tyle istotne, aby miało wpływ na wynik postępowania, a tym bardziej nie miało charakteru rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 k.p.a., jak wskazuje kasator.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut strony skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie należało najpierw rozstrzygnąć o jej wniosku w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r., co do daty dokonanych nasadzeń oraz wskazanie nowego terminu odroczenia uiszczenia opłaty na okres trzech lat od wydania decyzji.
Rozpatrzenie zasadności złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o zmianę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wycięcie drzew nie stanowiło w niniejszej sprawie z całą pewnością zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p,a. Postępowanie prowadzone w trybie art.155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano decyzję ostateczną. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p,a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.
Słuszne zatem rozważania poczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za organem odwoławczym, iż organ administracyjny nie posiadał kompetencji, ani podstawy prawnej do odmowy umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew. Skoro decyzja organu I instancji w tej sprawie wydana została bez podstawy prawnej, to bezwzględnie należało ją uchylić, a postępowanie organu pierwszej instancji umorzyć, co też zrobił organ odwoławczy. Nie miało w rozpoznawanej sprawie wpływu na jej rozstrzygnięcie rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w trybie art. 155 k.p.a., gdyż jest to odrębny przedmiot rozpoznania.
Wskazać pozostaje, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że w sytuacji braku rozpoznania złożonego wniosku w tym zakresie stronie skarżącej przysługiwać będą stosowne środki prawne zmierzające do nakazania rozpoznania złożonego wniosku.
Z zestawienia bowiem przepisów art.85 ust.4 i ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r., poz.627, 628 i 842) wynika, że organ posiada kompetencję i podstawę prawną do wydania jedynie decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, o których stanowi art.84 ust.4 i 5 u.o.p., które to przesłanki w sprawie nie zaistniały, bowiem zobowiązany nie dokonał nasadzeń zastępczych. Zatem postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
W zakresie naruszenia art. 101 § 3 k.p.a., co wskazuje kasator, należy zauważyć, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano w literaturze i orzecznictwie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Po zmianie k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r, art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z treści art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje wyłącznie na wymienione w nim postanowienia, wśród których nie ma postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zatem zażalenie.
Wprowadzając taką zmianę art. 101 § 3 k.p.a. ustawodawca miał na uwadze, że zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać może kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji, zatem brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, prowadzi to bowiem do zbędnego przedłużenia postępowania administracyjnego. A zatem skoro w przedmiotowej sprawie wniosek o zmianę decyzji złożony w trybie art.155 k.p.a. nie stanowił zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania, wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania zostałby załatwiony postanowieniem odmownym, na które i tak skarżącemu nie przysługiwałoby zażalenie.
Nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r. SK 6/12, na który powołuje się skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, albowiem przepisy art.88 ust.1 pkt 2 i art.89 ust.1 u.o.p. straciły moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.