Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia w części, w jakiej Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa rozpoznał zażalenie A. Ltd z siedzibą w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zabezpieczenia dowodów rzeczowych.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W następstwie przeprowadzenia czynności kontrolnych w punkcie obrotu środkami ochrony roślin należącym do Spółki z o.o. B., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (tj. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.) orzekł o dokonaniu zabezpieczenia dowodów rzeczowych w postaci 2 sztuk jednolitrowych opakowań środka ochrony roślin Golden Clopyralid 300 SL o numerze partii 191111401 i dacie produkcji 11/05/17. Zabezpieczenie dowodu rzeczowego nastąpiło z powodu podejrzenia wprowadzania do obrotu handlowego nieoryginalnego środka ochrony roślin Golden Clopyralid. Postanowienie to skierowane zostało jedynie do Spółki z o.o. "B.". Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła wskazana powyżej Spółka z o.o. "B.", która podniosła, że zabezpieczone środki posiadają zezwolenie dopuszczające do obrotu, zaś z etykiety nie został usunięty numer partii.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła również Spółka A. Ltd z siedzibą w W., która podniosła, że organ administracji nie wykazał na czym polegają nieprawidłowości i na jakiej podstawie dokonano zabezpieczenia dowodów. Wskazano również, że przedmiotowa Spółka jest producentem środka ochrony roślin i w związku z tym posiada interes prawny w rozpatrywanej sprawie. W następstwie rozpatrzenia obu wniesionych zażaleń Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ ten odniósł się do argumentów podnoszonych w zażaleniach i uznał, że są one niezasadne, zaś rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji prawidłowe.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka A. Ltd z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze tej podniesiono, że przedmiotowe postanowienie wydane zostało z naruszeniem postanowień art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe oznaczenie osoby, która je podpisała. Ponadto skarżąca Spółka podniosła, że organ nie wskazał, co konkretnie było przyczyną dokonania zabezpieczenia dowodów.
Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1845/11 działając w oparciu o postanowienia art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącej Spółki, ponieważ stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, albowiem zaskarżone postanowienie w części, w jakiej organ odwoławczy rozpoznał zażalenie Spółki A. Ltd z siedzibą w W. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa to jest art. 141 § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu z unormowań przywołanego powyżej Kodeksu wynika, że przedmiotem rozpoznania przez organ wyższego stopnia może być wyłącznie zażalenie złożone przez stronę postępowania, a mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.
Od tak ujmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Zdaniem rozpoznającego skargę Sądu, za stronę tego postępowania uznać można wyłącznie Spółkę z o.o. ‘B.", natomiast przymiot taki nie przysługuje firmie A. Ltd z siedzibą w W., ponieważ nie ma ona w sprawie interesu prawnego, tym samym merytoryczne rozpatrzenie wniesionego zażalenie przez ten podmiot obarczone jest rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik Spółki A. Ltd z siedzibą w W. adwokat D.K. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, iż Spółka A. Ltd z siedzibą w W. nie może być uznana za stronę postępowania. Mając to na uwadze wystąpiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W motywach skargi przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a w szczególności podejmowane rozstrzygnięcia. W skardze tej zwrócono uwagę na treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych ujęcie tego przepisu. Podkreślono, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.
Następnie zwrócono uwagę na fakt, że przepisy ustawy o ochronie roślin nie wskazują jednoznacznie podmiotów, które uznać należy za strony postępowania odnośnie zabezpieczenia dowodów w toku postępowania kontrolnego, krąg tych podmiotów winien być ustalony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. W tej sytuacji nie może budzić żadnej wątpliwości to, iż kwestia zabezpieczenia przedmiotowych próbek ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki Spółki "B." jak i Spółki A., która wprowadza ten środek do obrotu na terytorium RP na podstawie zezwolenia wystawionego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na import równoległy i od której Spółka "B." środek ten kupiła. Od wyniku badania zabezpieczonych jako dowód środków ochrony roślin zależeć będzie bowiem nie tylko możliwość dalszej sprzedaży zatrzymanej partii, ale również decyzja nakazująca wycofanie danej partii środka ochrony roślin może dać asumpt do wszczęcia kolejnych, podobnych postępowań dotyczących tego środka.
Działanie takie wpłynie oczywiście na możliwości sprzedaży przez Spółkę A. Ltd w przyszłości tego środka, a tym samym Spółka ta jest zainteresowana, aby zabezpieczenie dowodu, który będzie wykorzystywany w dalszych postępowaniach, odbyło się w zgodzie z przepisami prawa. W dalszej części skargi podkreślono, że zabezpieczenie przedmiotowego środka ochrony roślin, w przypadku ustalenia niezgodności tego środka ze środkiem referencyjnym rodzi po stronie skarżącej Spółki odpowiedzialność reklamacyjną i odszkodowawczą w stosunku do dystrybutora. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż interes prawny,. O którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wynikać może także z postanowień przepisów prawa cywilnego i w przedmiotowej sprawie wnosząca skargę kasacyjną Spółka wywodzi z postanowień prawa cywilnego. Uznanie Spółki za stronę postępowania pozwoli jej aktywne w nim uczestniczenie poprzez zgłaszanie wniosków dowodowych oraz wnoszenie środków odwoławczych. W konkluzji zamieszczono stwierdzenie, że Spółka A. ma prawo brać udział w niniejszym postępowaniu, gdyż wynik tej sprawy ma bezpośredni wpływ na obowiązki Spółki przewidziane prawem cywilnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 wskazanej ustawy, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka A. zarzuciła wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie postanowień art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd ten nie przyznał tej Spółce statusu strony w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez pracownika Dolnośląskiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Spółce z o.o. "B.". Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, wnosząca ją Spółka, wywodzi przymiot strony w tym postępowaniu z postanowień przepisów prawa cywilnego, a w szczególności z tego, że Spółka z o.o. B. będzie mogła występować z ewentualnymi roszczeniami w ramach postępowania cywilnego i domagać się odszkodowania, a sąd powszechny byłby związany ustaleniami poczynionymi w ramach decyzji o wycofaniu z obrotu poszczególnych partii środka ochrony roślin Golden Clopyralid 300 SL.
Mając na uwadze powyższe zarzuty w pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do unormowań prawnych stanowiących podstawę prowadzonego postępowania. Jak wynika to z akt administracyjnych sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem wydanym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin tj. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.) orzekł o dokonaniu zabezpieczenia dowodów rzeczowych w postaci 2 sztuk jednolitrowych opakowań środka ochrony roślin Golden Clopyralid 300 SL o numerze partii 191111401 i dacie produkcji 11/05/17. Stosownie do postanowień przywołanego art. 96 zabezpieczenie dowodów na czas niezbędny do przeprowadzenia czynności kontrolnych następuje na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu. Zabezpieczeniu temu podlegają w szczególności rośliny, produkty roślinne lub przedmioty, materiał siewny, środki ochrony roślin, akta, dokumenty, ewidencje, informacje lub dane, jeżeli stanowią lub mogą stanowić dowód nieprawidłowości lub uzasadnionych podejrzeń co do ich występowania, stwierdzonych w toku postępowania kontrolnego, z wyłączeniem roślin lub produktów ulegających łatwemu zepsuciu.
Zgodnie z ust. 3 tego przepisu na wskazane postanowienie przysługuje zażalenie do Głównego Inspektora, a do postanowień o zabezpieczeniu stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że przywołane powyżej zabezpieczenie dowodów następuje w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego przez państwowego inspektora wojewódzkiego inspektoratu ochrony roślin i nasiennictwa, co wnika z postanowień art. 95 ust. 1 pkt. 10 wyżej wymienionej ustawy. Z przywołanych unormowań prawnych jak również z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że zabezpieczenie dowodów nastąpiło w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego w Spółce z o.o. "B.". Postępowanie kontrolne to szczególny rodzaj postępowania prowadzony przez organ administracji publicznej ponieważ do niego z zasady nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 26.
10. 2010 r. sygn. akt I OSK 380/10 Lex 741641). W ramach postępowania kontrolnego stronami tak zawiązanego kontrolnego stosunku prawnego są podmiot kontrolujący oraz podmiot kontrolowany. Oznacza to, że działania podejmowane przez organ kontrolujący odnoszą się wyłącznie do podmiotu kontrolowanego i wpływają na jego sytuację prawną. Przywołany powyżej art. 96 ust. 1 ustawy o ochronie roślin przewiduje, że inspektor przeprowadzający kontrole dokonuje zabezpieczenia dowodu na czas niezbędny do przeprowadzenia czynności kontrolnych, Zatem zabezpieczenie dowodu następuje w ramach tak zawiązanego stosunku prawnego i odnosi się wyłącznie do podmiotu kontrolowanego, ponieważ dowód ten jest w jego posiadaniu i został uzyskany w ramach postępowania kontrolnego u niego prowadzonego. Z analizowanego punktu widzenia bez znaczenia jest status formalno prawny zabezpieczonego przedmiotu, ponieważ nie determinuje on zakresu podmiotów zawiązanego stosunku kontrolnego. Fakt, iż zabezpieczenie dowodu następuje w drodze postanowienia, do którego zastosowanie posiadają unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wpływa na zmianę zakresu podmiotów zawiązanego stosunku prawnego, ponieważ norma procesowa, z uwagi na swój służebny charakter, nie wyznacza zakresu podmiotowego zawiązanego stosunku prawnego. W świetle przeprowadzonych rozważań brak jest podstaw dla uznania, że tak zawiązany stosunek prawny obejmuje swoim zakresem inne podmioty niż podmiot kontrolujący i kontrolowany. Podkreślić należy, że przedstawiony powyżej katalog podmiotów zawiązanego stosunku kontrolnego pozostaje w zbieżności z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyznaczającego na gruncie prawa administracyjnego zakres pojęcia strony. Zgodnie z tym przepisem stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ramach postępowania kontrolnego normowanego przepisami ustawy o ochronie roślin interes prawny posiada podmiot, któremu organ administracji zabezpieczy dowód, w drodze prawem przewidzianego postanowienia.
Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, że z treści art. 96 ust. 1 ustawy o ochronie roślin wynika zakres stron prowadzonego postępowania administracyjnego i obejmuje on wyłącznie podmiot kontrolowany, którym w tym przypadku jest wyłącznie Spółka z o.o. "B.". Stwierdzenie takie oznacza, że argumentacja prezentowana w skardze kasacyjnej nie może zostać uwzględniona. Podzielić należy stanowisko skarżących, że interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym można wywodzić z norm prawa cywilnego, to jednak muszą to być normy stanowiące prawo, a nie takie, które stwarzają dla danego podmiotu jedynie potencjalne zagrożenie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, a tylko do takich norm skarżąca Spółka się odwołuje. W przypadku Skarżącej Spółki można mówić jedynie o interesie faktycznym, jednakże ten rodzaj interesu nie daje podstaw do udziału w postępowaniu kontrolnym i bycia adresatem postanowienia o zabezpieczeniu dowodu.
W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zinterpretował przepisy mające zastosowanie w sprawie, jak również wydał orzeczenie odpowiadające istocie uchybienia, którego dopuścił się organ wyższego stopnia w ramach postępowania odwoławczego i stwierdził nieważność jego orzeczenia w części odnoszącej do skarżącej Spółki.
Stosownie do postanowień art. 156 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1845/11 w ten sposób, że w miejsce nazwy skarżącego "A1 Ltd" wpisuje się nazwę "A. Ltd". O tym, że jest to oczywista omyłka świadczą akta sprawy, jak również uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji.
Wobec tego uznać należy, że podniesiony zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. jest nieuzasadniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.