Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 maja 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 1830/15, oddalił skargę Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 7 października 2013 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowość [...] gm. [...]. Starosta [...] pismem z dnia 17 października 2013r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, zaś pismem z dnia 30 października 2013r. zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się z dokumentami w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.
Następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. Starosta [...] wydał decyzję Nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...].
Pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 4.000 zł, za 8 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...]. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, rozpoczął swój bieg w dniu 7 października 2013 r., zaś całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 73 dni.
Nadto w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Po odjęciu od okresu 73 dni, wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane 65 dni, Wojewoda [...] uznał, iż w sprawie doszło do 8 dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, skutkującego karą pieniężną w wysokości 4.000 zł.
Zażaleniem Starosta [...] zaskarżył powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. W ocenie Starosty Wojewoda niesłusznie uznał, iż przedmiotowa decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana z przekroczeniem 65-dniowego terminu, bowiem Wojewoda pominął treść art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane i wliczył do ww. terminu okresy opóźnień, które wynikały bądź z winy strony, bądź też z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Starosty [...] od terminu 73 dni trwania postępowania należy odjąć 29 dni, bowiem przez okres 29 dni od momentu wysłania zawiadomienia do stron, do momentu doręczania ostatniej informacji zwrotnej, postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Starosty decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydano już w 44 dniu postępowania.
Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienie o zakończeniu postępowania i oczekiwanie na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Również okresu 14 dni, związanego z przechowywaniem przez Pocztę Polską S.A. przesyłek nieodebranych przez strony postępowania, nie można zakwalifikować na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, do terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie wszczynane przez wniosek o pozwolenie na budowę jest typowym postępowaniem administracyjnym.
W związku z tym organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są związane terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 k.p.a. Natomiast art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane i wskazany w nim termin 65 dni, nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwienia spraw określonych w przepisach k.p.a., nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie. Słusznie zatem, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji orzekł w przedmiocie zwłoki Starosty w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, bowiem całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w sprawie trwało 73 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w przedmiotowej sprawie doszło do 8-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 4.000 zł.
W skardze na powyższe postanowienie Starosta [...] wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 73 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane doszło do 8-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 4.000 zł. Sąd podzielił stanowisko przedstawione przez organ odwoławczy, że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienie o zakończeniu postępowania i oczekiwanie na zwrotne potwierdzenie odbioru, nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest to zwykła czynność postępowania.
W tym kontekście także okresu 14 dni, związanego z przechowywaniem przez Pocztę Polską S.A. przesyłek nieodebranych przez strony postępowania, nie można zakwalifikować na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, do terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, zwłaszcza, iż pomiędzy wpływem wniosku o pozwolenie na budowę a pierwszą czynnością tj. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania upłynęło 10 dni. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną Starosta [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 lipca 2013 r.) poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta [...] wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, co w rezultacie spowodowało oddalenie skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty w dniu 7 października 2013 r. Dnia 30 października 2013r., zatem już w 23 dniu postępowania - wysłano do stron zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i zakreślono 7 dniowy termin na zapoznanie się z aktami postępowania. Doręczenie wraz z przekazaniem informacji zwrotnej następowało w dniach od 8 listopada 2013 r. do 28 listopada 2013 r. Dwie ze stron postępowania w ogóle nie podjęły adresowanej do nich korespondencji, którą po okresie 20 dni zwrócono do organu. Uznać zatem należy, że przez okres 29 dni od momentu wysłania do momentu doręczenia ostatniej informacji zwrotnej postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu. Organ nie mógł podjąć żadnych czynności w sprawie, gdyż zakończył już postępowanie dowodowe, nie mógł wydać decyzji, gdyż czekał na ewentualne zastrzeżenia stron.
Ponadto Starosta wskazał, że 14-dniowy termin przechowywania nieodebranej przesyłki wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Zatem tym bardziej okres trwania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę winien być pomniejszony o czas przechowywania nie podjętej korespondencji. Sąd pominął treść art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane i wliczył do ww. terminu okresy opóźnień, które wynikały z przyczyn niezależnych od organu oraz wynikające z terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności.
Biorąc pod uwagę, iż postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od Starosty przez 29 dni, to przyjąć należy, iż decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydano już w 44 dniu postępowania.
Organ podniósł także, że na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ wyższego stopnia ma możliwość, a nie obowiązek nałożenia kary na organ podległy. Grzywna z art. 35 ust. 6 ma charakter zarówno dyscyplinujący, jak i represyjny. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o dyscyplinowaniu Starosty, gdyż wszelkie możliwe postanowienia w toku postępowania były podejmowane bez zbędnej zwłoki, a ewentualne przekroczenie ram czasowych wynikało ze złożoności postępowania i liczby osób i instytucji zaangażowanych w jego przebieg.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jak stanowi ust. 8 tego artykułu do terminu, o którym wyżej mowa, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
W niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty [...] w dniu 7 października 2013 r., a decyzję o pozwoleniu na budowę Starosta [...] wydał w dniu [...] grudnia 2013 r., a więc po upływie 73 dni.
Zdaniem strony skarżącej, przekroczenie terminu do wydania decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, to jest na skutek konieczności awizowania w przypadku dwóch osób zawiadomienia o zakończeniu postępowania, konieczności oczekiwania na informacje o doręczeniu tego zawiadomienia pozostałym stronom i dalszego oczekiwania organu na wniesienie przez strony ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń (stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.).
Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przedłużenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowane koniecznością awizowania zawiadomienia o zakończeniu postępowania, oczekiwania na informacje o doręczeniu tego zawiadomienia pozostałym stronom i dalszego oczekiwania organu ewentualne wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, można zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu.
Sąd pierwszej instancji uznał, podobnie jak organy obu instancji, że powyższe okoliczności nie dają podstaw do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie natomiast Starosty [...] wskazane wyżej okoliczności powinny uzasadniać zastosowanie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane.
Z uwagi na powyższe podkreślić należy, iż ustawodawca w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane przewidział 65 – dniowy termin do wydania decyzji, a termin należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ właściwy do wydania decyzji - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu zasad i reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie.
Skoro do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (stosownie do art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane), to uznać należy, iż do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyznaczonym przez ustawodawcę (65 dni). Racjonalny ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W przeciwnym wypadku wprowadzenie tego przepisu do ustawy – Prawo budowlane traciłoby sens. Należy mieć bowiem na uwadze, że w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano obowiązek załatwienia w terminie dwóch miesięcy sprawy szczególnie skomplikowanej, a więc w terminie krótszym niż sprawy pozwolenia na budowę. Każdą zatem zwłokę organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należy co do zasady uznać za uzasadniającą wymierzenie kary, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane.
Do okresu wyznaczonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy też okresów opóźnień niezależnych od organu.
Odnosząc się do argumentacji Starosty [...] podkreślić należy, iż nie można wykluczyć, iż w określonych sytuacjach konieczność dokonania czy powtórzenia przez organ właściwy do wydania decyzji czynności koniecznych dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania administracyjnego oraz zachowania zasad i reguł postępowania administracyjnego może uzasadniać zastosowanie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane.
I tak, np. konieczność ustalania aktualnych adresów stron postępowania, konieczność wielokrotnego wysyłania pism stronom i rozszerzania postępowania dowodowego, powtarzające się nieprawidłowości w doręczaniu pism przez operatora pocztowego, można w pewnych sytuacjach uznać za okoliczności powodujące w rozumieniu art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, jeśli na skutek tych zdarzeń organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich faktycznie dokonał i czynności te w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. A zatem, muszą to być takie czynności, bez dokonania których organ nie może wydać decyzji i równocześnie postępowanie administracyjne będzie przeprowadzone z poszanowaniem zasad i reguł postępowania administracyjnego i nie będzie obarczone bezczynnością czy przewlekłością.
W niniejszej sprawie Starosta [...] nie wykazał, że przeprowadził dodatkowe, konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji i które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane.
Podkreślić należy – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - iż w niniejszej sprawie wniosek inwestora wpłynął do organu w dniu 7 października 2013 r., a dopiero 17 października 2013r., a więc po 10 dniach, Starosta [...] wysłał stronom zawiadomienie o wszczęciu postępowania.
Przypomnieć też należy, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej - art. 61 § 3 k.p.a. Określenie daty wszczęcia postępowania jest doniosłe nie tylko ze względu na to, że od dnia wszczęcia postępowania rozpoczynają biec terminy załatwiania spraw, lecz przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu już od dnia jego wszczęcia. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się do co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że Starosta [...] wykazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu i tym samym nie wykazał, że zaistniał w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie okres opóźnień niezależnych od organu, który podlega odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane.
Nie można się również zgodzić ze skarżącym organem, iż art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane daje organowi wyższego stopnia jedynie możliwość, a nie obowiązek, nałożenia kary. Już z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że "organ wyższego stopnia wymierza (...) karę", "w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku". Brzmienie powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wymierzanie kary na podstawie tego przepisu nie zależy od uznania organu. Przekroczenie terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązuje organ wyższego stopnia do wymierzenia kary. Jedynie zaistnienie okoliczności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 tego przepisu, może spowodować, że art. 35 ust. 6 nie znajdzie w danej sprawie zastosowania.
W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.