Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1897/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1104/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę M. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z dnia 4 lipca 2013 r. M. L. i A. L. zwrócili się do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o interwencję w sprawie podniesienia poziomu terenu przez właścicieli działki sąsiedniej nr [...]. Takie działanie, zdaniem wnioskodawców, powoduje osuwanie się ziemi na ich ogrodzenie oraz należący do nich teren, następstwie organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania E. B. i J. B. – właściciele działki sąsiadującej do terenu wnioskodawców – pisemnie poinformowali, że swą nieruchomość zakupili w 2012 r., wyjaśnili także, że ogrodzenie, którego dotyczy spór zostało postawione - z uwagi na ukształtowanie terenu - przy istniejącej skarpie, ok. 4 lata przed nabyciem przez nich działki. Ponadto wyjaśnili, że dokonując rekultywacji swojej działki, wbrew twierdzeniem wnioskodawców, obniżyli jej poziom. Wykonali także zabezpieczenia przed ewentualnym osuwaniem się ziemi.

W wyroku przytoczono dalej, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin nieruchomości, Burmistrz decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nałożył na E. B. i J. B. obowiązek polegający na wykonaniu urządzeń, mających na celu odprowadzenie wody deszczowej z rowu położonego przy granicy z działkami M. L. i A. L., biegnącego wzdłuż płotu grodzącego ich nieruchomość, do rowu położonego w pasie drogowym drogi krajowej DK 78.

Po rozpatrzeniu odwołania E. B. i J. B. SKO w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ gminy przeprowadził w dniu 13 listopada 2013 r. oględziny przedmiotowych nieruchomości w celu ustalenia stanu faktycznego. Ponadto akta sprawy zostały uzupełnione o mapę ewidencyjną oraz mapę sytuacyjno-wysokościową dla przedmiotowych działek, przedstawiającą rzędne terenu obrazujące kierunek naturalnego spływu wód opadowych. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Burmistrz odmówił nałożenia na E. B. i J. B. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że według poczynionych ustaleń nie doszło do zmiany stanu wody negatywnie oddziaływującej na sąsiednią nieruchomość, a ponadto dokonano zabezpieczenia przed ewentualnym osuwaniem się ziemi na płot sąsiadów poprzez wykonanie odeskowania.

Po rozpatrzeniu odwołania M. L. i A. L. Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r.

W wyniku skargi wniesionej przez M. L. i A. L. WSA w Gliwicach, wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., II SA/GI 551/14, uchylił w/w decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wojewódzki wskazał na niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Sąd w cyt. wyroku zauważył, że oprócz kierunku odpływu znaczenie dla stosunków wodnych i ich oddziaływania na grunty sąsiednie może mieć także intensywność spływu spowodowana zmianą kąta nachylenia terenu, przy zachowaniu kierunku. Kwestia ta nie została w sprawie dostatecznie wyjaśniona.

W ocenie wówczas wyrokującego sądu wojewódzkiego nie można zaprzeczyć, że doszło do prac na działce nr [...] poprzez nawiezienie materiału ziemnego, a tej kwestii organy nie wyjaśniły. Wymagało zatem sprawdzenia, czy doszło do nowych pomiarów rzędnych wysokościowych, jeżeli nie były one przedmiotem opracowania przyjętego do zasobu, to niezmieniona treść mapy w zakresie przebiegu poziomic nie może być wystarczającym i miarodajnym dowodem na zachowanie rzeźby terenu, w tym kąta jego nachylenia.

W trakcie dalszego postępowania organ I instancji zlecił biegłemu wykonanie opinii w zakresie zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] oraz ustalenia, czy działania jej właścicieli doprowadziły do naruszenia stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działek nr [...], [...] i [...]. Po sporządzeniu tej opinii, w oparciu o jej wnioski decyzją z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz odmówił nałożenia na E. B. i J. B. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2016 r.

Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., II SA/Gl 375/16, WSA w Gliwicach uchylił w/w decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.

W wyniku kolejnego zlecenia organu I instancji, biegły przedłożył nową (uzupełnioną) opinię z maja 2017 r., uwzględniającą zastrzeżenia sądu. Z opinii tej wynika, że stan zagospodarowania działki nr [...] nie narusza stanu wody w sposób mogący spowodować szkody dla działek nr [...], [...] i [...].

W obecnie kontrolowanym wyroku wskazano, że następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił nałożenia na E. B. i J. B. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji opisał przebieg prowadzonego postępowania, przytoczył ustalenia biegłego zawarte w uzupełnionej opinii i stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., uPw) uzasadniające nałożenie obowiązku przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Od wskazanej decyzji złożyli odwołanie M. L. i A. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odwołujący się wywodzili, iż nie zostało wyjaśnione kto udzielił pozwolenia na podnoszenie terenu działki sąsiadującej, organ I instancji nie odniósł się do ich uwag, nie zostały także uwzględnione zalecenia sądu administracyjnego zawarte w ostatnio wydanym wyroku.

Do Kolegium wpłynęło pismo E. B. i J. B., w którym poinformowano, iż zgodnie z zaleceniem hydrologa zostały wykonane prace polegające na doprowadzeniu skarpy do nachylenia pod kątem ok. 45° oraz odsunięciu podnóża skarpy od ogrodzenia o minimum 50 cm. Powyższe zmiany zostały zobrazowane na załączonych do pisma fotografiach nr 1 i 2 wykonanych w dniu 3 sierpnia 2017 r.

W piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r., skierowanym do Kolegium, M. L. i A. L. stwierdzają, że informacje przedstawione przez E. B. i J. B. są fałszywe. Poza tym, opinia biegłego dotyczyła wyłącznie działek nr [...] i [...], a do utworzenia nasypu na wysokości działki nr [...] doszło na przełomie lipca i sierpnia 2017 r. Zdjęcia załączone przez właścicieli działki sąsiadującej do nieruchomości wnioskodawców postępowania obrazują nasyp na wysokości działki nr [...], której opinia biegłego nie dotyczyła. M. L. i A. L. uważają również, że istniejąca skarpa na wysokości działek nr [...] i [...] ma kąt nachylenia między 70º a 80°, a zatem zalecenie biegłego nie zostało wykonane. Dotyczy to także odsunięcia skarpy o min. 50 cm. Zażądali powołania przez Kolegium niezależnego biegłego sądowego w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, zwłaszcza ze względu na nowe informacje zawarte w uzupełnieniu.

Kolegium wymienioną na wstępie niniejszego wyroku decyzją z [...] września 2017 r. utrzymało w całości w mocy decyzję Burmistrza (w uzasadnieniu wyroku II SA/Gl 1104/17 oczywiście omyłkowo podano datę decyzji organu I instancji na "8 września 2017 r." – uwaga Sądu), podzielając jego stanowisko co do braku podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 uPw. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie wykazało, że w niniejszej sprawie aktualny stan zagospodarowania działki [...] nie narusza stanu wody w sposób mogący powodować szkody dla działek [...], [...], [...]. Na potrzeby prowadzonego postępowania została sporządzona opinia mająca na celu ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie działki nr [...], ze szkodą dla gruntów sąsiednich działek nr [...], [...] i [...]. Opinia ta z września 2015 r., ze względu na wyrok sądu wojewódzkiego z 20 lipca 2016 r., II SA/Gl 375/16, została uzupełniona kolejną opinią z maja 2017 r. W konkluzji opinii biegły wskazuje, że: "Biorąc pod uwagę, iż teren działki nr [...] w warunkach naturalnych stanowiła skarpa nachylona w kierunku zachodnim, tj. w kierunku działek nr [...], [...] i [...] należy jednoznacznie stwierdzić, iż aktualny stan zagospodarowania powierzchni działki [...] nie narusza stanu wody w sposób mogący powodować szkody dla gruntów działek [...], [...], [...]".

Kolegium wyjaśniło także, że teren działki nr [...] w warunkach naturalnych stanowi skarpa nachylona w kierunku zachodnim, tj. w kierunku działek nr [...], [...] i [...]. Przywołano w tej decyzji fragmenty opinii biegłego, z której wynika, że powierzchnia działek odwołujących się jest płaska i jest to dolina cieku wodnego bez nazwy. Ponadto na działkach tych zlokalizowane są niewielkie zbiorniki wodne, które nie mają połączenia powierzchniowego z ciekiem. Prowadzona przez p. B. makroniwelacja terenu nie zwiększa ilości odpływającej wody, ani nie powoduje zmiany kierunku jej spływu. Poza tym, żadna z nieruchomości nie posiada zorganizowanego odprowadzenia wód deszczowych, dlatego też gospodarka wodami deszczowymi opiera się na zasadzie grawitacyjnego spływu powierzchniowego, a naturalny kierunek spływu wód, z uwagi na ukształtowanie terenu następuje z działki nr [...] (skarpa) w kierunku działek nr [...], [...] i [...], które stanowią własność M. L. i A. L. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołujących się w piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r., Kolegium stwierdziło, że na poparcie swoich twierdzeń o fałszywości informacji przedstawionych przez p. B. nie przedstawiono żadnych dowodów.

Zdaniem Kolegium, nie może również zostać uwzględnione żądanie dotyczące powołania niezależnego biegłego sądowego, bowiem zarzuty o stronniczości biegłego, który sporządzał opinię w postępowaniu administracyjnym nie zostały w żaden sposób udokumentowane.

W skardze sądowoadministracyjnej na powyższą decyzję SKO w [...] M. L. i A. L. wywodzili, że przed rozpoczęciem prac polegających na nawożeniu ziemi oraz podnoszeniu terenu przez sąsiadów nie zauważyli niekorzystnych oddziaływań na ich grunty. Nastąpiło to dopiero wraz z wykonywaniem tych prac. Nie jest to, ich zdaniem, żadna mikro- czy nawet makroniwelacja, ale nawożenie ogromnych mas ziemi w celu podniesienia terenu, aby uzyskać maksymalną powierzchnie płaską na szczycie nasypu, ze szkodą dla ich gruntów. W ocenie skarżących negatywny wpływ zmienionych stosunków wodnych na grunty sąsiednie jest zjawiskiem długotrwałym, nie dającym się stwierdzić jednoznacznie przy jednorazowych oględzinach.

Skarżący zwracają uwagę na stanowisko sądu wyrażone w wyroku II SA/Gl 375/16, zgodnie z którym szkoda w rozumieniu art. 29 uPw może być również hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Jest to kwestia istotna, skoro biegła dostrzegła celowość dokonania zmian w ukształtowaniu skarpy i przeprowadzenia dalszych prac. Podnoszą, że zalewania i podtopień doświadczają cały czas, niezależnie od pory roku, czego Burmistrz ma nie dostrzegać. Negują także uzupełnienie opinii przez biegłego, bowiem nie byli o tym poinformowani.

Skarżący Kwestionują stanowisko Kolegium, wedle którego poziom terenu nie uległ widocznej zmianie, wskazując m. in. na załączoną do skargi dokumentację zdjęciową. Nie podzielają także opinii Kolegium odnośnie informacji przedstawionej przez sąsiadów w ich piśmie z dnia 7 sierpnia 2017 r.

Skarżący podnoszą, że nie uzyskali odpowiedzi na pytanie o to, kto wydał pozwolenie na podnoszenie terenu poprzez nawożenie gruntu obcego, a więc nie wiadomo kto jest za to odpowiedzialny. Wskazują na tolerowanie przez Burmistrza samowoli w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na argumenty podnoszone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że niestwierdzenie zmiany stanu wody na gruncie, co wynika z opinii biegłego hydrologa datowanej na wrzesień 2015 r., podobnie jak i z uzupełnionej opinii z maja 2017 r., w sposób oczywisty powoduje, że nie zachodzi możliwość szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Co za tym idzie, brak było – w ocenie tegoż sądu – podstaw do wydania decyzji nakładającej na E. B. i J. B. obowiązki określone w art. 29 ust. 3 uPw.

Sąd wojewódzki w pierwszej kolejności przywołał brzmienie art. 29 uPw, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy uznając, iż jego analiza odniesiona do stanu faktycznego sprawy, prowadzi do wniosku, że podjęcie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest możliwe po spełnieniu oznaczonych warunków: po pierwsze – właściciel gruntu dokonuje zmiany stanu wody na gruncie; po drugie – zmiana ta może polegać w szczególności na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej bądź zmianie kierunku odpływu ze źródeł, bądź też na innych działaniach; po trzecie – zmiany te powodują w konsekwencji szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie.

W ocenie sądu pierwszej instancji warunki te muszą być spełnione łącznie, wobec tego np. szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie, ale nie spowodowane zmianą stanu wody na gruncie, podobnie jak i sama zmiana stanu wody bez konsekwencji dla działki sąsiedniej, nie pozwala na wydanie nakazu określonego w art. 29 ust. 3 uPw. Sąd wojewódzki zaznaczył, że pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą, a przesłanką trzecią musi zachodzić określony związek przyczynowo - skutkowy.

W wyroku eksponowano dalej, że przepis art. 29 ust. 3 uPw daje organowi administracji publicznej kompetencję do władczego wkraczania w sferę stosunków cywilnoprawnych, co stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą spory w tym zakresie należą do właściwości sądów powszechnych. Wobec tego wykorzystanie jurysdykcji administracyjnej do tego rodzaju spraw wymaga stosowania ścisłej wykładni przepisów prawa. Przyznając ustalenie faktu wykonywania przez sąsiadów skarżących robót ziemnych polegających na nawożeniu ziemi, sąd wojewódzki stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono jednocześnie zmiany stanu wody na gruncie.

Sąd a quo wywodzi, że sama zmiana sposobu zagospodarowania działki może być objęta hipotezą art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź też przepisami prawa budowlanego, o ile będzie to rodzaj inwestycji objęty jego zakresem (np. budowla ziemna). Kwestie te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez właściwe organy. Roboty ziemne, polegające na nawożeniu ziemi na działkę nr [...] nie spowodowały jednak zmiany stanu wody na gruncie. Naturalne ukształtowanie tej działki oraz działek skarżących, stanowiących dolinę cieku wodnego bez nazwy, powoduje, że wody z wyżej położonej działki nr [...] spływały (i spływają) w kierunku działek skarżących. Eksponując zasadność sporządzenia opinii biegłego hydrologa w sprawie, ze względu na konieczność posiadania "wiadomości specjalnych", WSA w Gliwicach wskazał, że z opinii tej oraz z opinii uzupełniającej wynika, iż prowadzona makroniwelacja terenu nie zwiększa ilości wody, ani nie powoduje zmiany kierunku jej spływu.

Brak stwierdzenia zmiany stanu wody na gruncie w sposób oczywisty – w ocenie sądu pierwszej instancji – powoduje, że nie zachodzi możliwość szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Co za tym idzie, brak było podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 29 ust. 3 uPw.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności związanych z prowadzonymi robotami ziemnymi przez właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich szkodliwym oddziaływaniem na działki należące do skarżących. Przedmiot prowadzonego postępowania dotyczył nie tyle kwestii związanych z samym prowadzeniem takich robót (nawożeniem ziemi), ale ich skutków w kontekście ewentualnego wpływu na zmianę stosunków wodnych na tejże działce, przy czym fakt prowadzenia takich robót nie budzi żadnych wątpliwości.

Następnie wyeksponowano okoliczność zasięgnięcia opinii biegłego, wskazując iż podlega ona ocenie organu prowadzącego postępowanie i, jeśli jest poprawna formalnie i merytorycznie, to organ ten wiąże w zakresie poczynionych w niej ustaleń merytorycznych. Z opinii biegłego sporządzonej w sprawie w sposób jednoznaczny wynika, iż roboty ziemne nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie i organy orzekające w przedmiotowej sprawie stanowisko takie przyjęły, nie znajdując podstaw do jego zakwestionowania. Zdaniem sądu wojewódzkiego oceny tej (co do zmiany stanu wody na gruncie) nie zmienia kwestia hipotetycznego (w przyszłości) szkodliwego oddziaływania prowadzonych robót ziemnych oraz prowadzenie dalszych robót. Ustalenia zmierzające w tym kierunku nie powinny być jednak oparte na przyjęciu ogólnej tezy, zgodnie z którą w każdym przypadku taki właśnie będzie skutek wykonywanych robót, ale muszą być odniesione do konkretnych okoliczności sprawy.

W stanie faktycznym sprawy musiałby pojawić się taki element, który na to wskazuje, np. w skarpie wykonano koryto gromadzące wodę i ułatwiające (przyspieszające) spływanie wody. Skarżący dopiero w skardze napisali o "wyprofilowanym koparką upadzie", który być może taką rolę pełni, ale nie przedstawili na to żadnego dowodu (z załączonych do skargi zdjęć to nie wynika), nie podają także w jakim czasie miało to miejsce. Jeśli rzeczywiście tak jest, a stało się to podjęciu decyzji przez organ odwoławczy (wcześniej o tym nie informowali), to mogłoby to stanowić przedmiot nowej sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do braku realizacji zaleceń wynikających z opinii biegłego (zmniejszenie nachylenia skarpy, odsunięcie jej od granicy działki) wyjaśniono, że tego rodzaju obowiązki nie zostały nałożone w drodze decyzji administracyjnej, ani też nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. L. i A. L. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, którzy na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) zaskarżyli ww. orzeczenie w całości i zarzucili temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit. c Ppsa i art. 135 Ppsa w związku z:

1. - art. 7 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowości istniejących w toku postępowania administracyjnego, polegających na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
2. - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowości istniejących w toku postępowania administracyjnego, polegających na niedokonaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do kompleksowej analizy stanu faktycznego i oceny zasadności żądania skarżących;
3. - art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowości istniejących w toku postępowania administracyjnego, polegających na wybiórczej analizie materiału dowodowego przez organu administracji;
4. - art. 84 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowości istniejących w toku postępowania administracyjnego, polegających na ograniczeniu dowodu z opinii biegłego do oddziaływania wykonanej skarpy przez p. B. wyłącznie na części działki [...], tj. poprzednio na działce [...], która oddziaływała wyłącznie na działki nr [...] i [...], a pominięcie oceny wpływu wykonanej dalszej budowli na działki nr [...] i [...], należące do skarżących, jak również na nieprzeprowadzeniu przez biegłego oględzin nieruchomości przed wydaniem opinii uzupełniającej;
5. - art. 85 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowości istniejących w toku postępowania administracyjnego, polegających na niedokonaniu oględzin nieruchomości objętych przedmiotem niniejszego postępowania po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, na mocy wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. i w konsekwencji oparcie się w decyzjach obu instancji na nieaktualnym stanie faktycznym.

Zdaniem skarżących dostrzeżenie powyższych uchybień w postępowaniu organów orzekających w sprawie powinno skutkować uchyleniem decyzji obu instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań sądu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie organy administracji uchylając się od nałożenia na właścicieli nieruchomości sąsiadującej odpowiednich obowiązków w zakresie uregulowania gospodarki wodnej na ich działkach, dały niejako przyzwolenie do wykonania podwyższenia terenu na całej długości ich nieruchomości, co już niewątpliwie będzie mieć ogromny wpływ na zmianę gospodarki wodnej na tych nieruchomości, naruszającej treść art. 29 ust. 1 uPw (w poprzedniej wersji aktu) i mogącej powodować znaczne szkody w majątku skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 Ppsa zrzekli się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną Sąd rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny, sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.

W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Podobnie rzecz się ma ze sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przepisu art. 135 Ppsa, wedle którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Cyt. przepisu sąd wojewódzki nie stosował, skoro skargę oddalił. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa należy ocenić – tak, jak to sformułowano w podstawach kasacyjnych – pod kątem niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów K.p.a. wskazanych w skardze kasacyjnej.

B. Nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 84 K.p.a., sama zaś skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia precyzującego dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. Art. 84 K.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, z których wynika, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (§ 1), oraz iż biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24, poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków (§ 2). W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

Sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone przez ustawodawcę profesjonalnemu pełnomocnikowi, sama zaś skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przeto jest związany podstawami kasacyjnymi, nie może zatem domyślać się intencji autora wniesionego środka zaskarżenia, ani w jakikolwiek sposób uściślać nieprecyzyjnie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego. Z tych względów zarzut naruszenia art. 84 K.p.a. nie poddaje się kontroli.

C. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mających polegać na niedostrzeżeniu przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym, a związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego czy jego wybiórczej analizie. Trafnie WSA w Gliwicach wskazał w motywach wyroku oddalającego skargę, że "wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom będzie możliwe jedynie po wykazaniu (ustaleniu), iż w sposób nie budzący wątpliwości przesłanki zastosowania tego przepisu zostały spełnione", odnosząc to do przepisu art. 29 ust. 3 uPw. Z cyt. przepisu wynika, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Zasadnie także sąd pierwszej instancji naprowadzał, że z mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 uPw wynika, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Słusznie sąd wojewódzki naprowadza, że stosowanie możliwości wydania nakazu po myśli art. 29 ust. 3 uPw wymaga ścisłej wykładni. Trafnie także sąd ten uznał, że zebrano dostateczny materiał dowodowy, który pozwalał na ustalenie, iż nie zachodziła przesłanka zmiany stosunków wodnych na gruncie przez właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do wnioskodawców postępowania (skarżących kasacyjnie), która miałaby polegać na zmianie kierunku spływu wód lub zwiększenia ilości spływającej wody. W tym zakresie ustalenia te bazowały na opinii biegłego hydrologa.

Nie kwestionowano zarazem samego faktu makroniwelacji terenu sąsiadującej nieruchomości w stosunku do działek skarżących kasacyjnie, słusznie sąd a quo wskazuje jednak, że nie chodziło w postępowaniu o sam fakt nawożenia ziemi na grunt sąsiedni, ale skutki takiego działania w kontekście wpływu na stosunki wodne. Z opinii biegłego i jej uzupełnienia wynika, że roboty ziemne podjęte przez sąsiadów skarżących kasacyjnie nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie uzasadniającego podjęcie decyzji nakazowej na podstawie art. 29 ust. 3 uPw, zaś ewentualnie podtopienia działek skarżących kasacyjnie wynikają z naturalnego ukształtowania terenu oraz jego właściwości. Tych ostatnich okoliczności zdają się nie kwestionować sami skarżący kasacyjnie, skoro w motywach skargi kasacyjnej przyznano, że teren ten stanowi dolinę cieku wodnego. Sąd pierwszej instancji zarazem nie wykluczył, że dalsze roboty ziemne na działkach sąsiednich mogą być źródłem szkody w przyszłości, a co może stanowić przedmiot odrębnego postępowania.

D. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 85 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie ponownych oględzin nieruchomości stron przez organ prowadzący postępowanie, po wydaniu wyroku II SA/Gl 375/16. Z przywołanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Aby zarzut kasacyjny naruszenia powyższego przepisu był skuteczny, należałoby wykazać, że brak dostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji uchybienia powyższemu przepisowi miał oznaczać naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym chodzi tu o sprawę sądowoadministracyjną (art. 174 pkt 2 Ppsa). Z treści skargi kasacyjnej nie wynika jednak taka okoliczność, w treści zaś kwestionowanego wyroku dostrzeżono, iż dopiero w samej skardze wywodzono o odpowiednim wyprofilowaniu skarpy, co mogłoby ułatwiać (przyspieszać) spływ wody z nieruchomości sąsiedniej na działki skarżących (wykonanie tzw. upadu).

W ocenie sądu wojewódzkiego o ile okoliczność ta miała miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji, to może to stanowić asumpt nowej sprawy administracyjnej. Samo zatem wywodzenie o braku ponowienia oględzin nieruchomości, dla stwierdzenia okoliczności nawożenia i niwelacji ziemi przez sąsiadów na własnej nieruchomości, co nie było kwestionowane w postępowaniu administracyjnym, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem.

E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.