Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 550/19 oddalił skargi: Spółki [...] w H. (dalej: "Spółka"), M.S., J.G., A.W. i R.J. (dalej: "strony" "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w H. (dalej: "Rada") z 30 maja 2019 r., nr [...] (dalej: uchwała") w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. "[...]".
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada uchwałą nr [...] z 30 maja 2019 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.", "plan") miasta H. "[...]".
Strony wniosły skargi na powyższą uchwałę w części dotyczącej terenów o przeznaczeniu określonym symbolem KDL.1, KDL.2, MNU.3, MN.2, MN.4 i MN.5, tj. obejmujących nieruchomości należące do skarżących oraz tereny dróg publicznych przewidywanych do ich obsługi komunikacyjnej, zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", tj. sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta H. (dalej: "Studium"), przyjętego uchwałą nr [...] Rady z 23 maja 2014 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady z dnia 29 listopada 2017r. polegającą na wyznaczeniu terenu określonego symbolem KDL.1 w miejscu aktualnego przebiegu ul. [...], zaprojektowanie terenu komunikacji KDL.1 jako drogi o klasie ulicy lokalnej bez uzasadnienia obniżenia jej klasy i poprzez ograniczenie możliwości uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej w strefie MN.5 do lokalizowania tam usług nieuciążliwych, które to kategorie dopuszczonych obiektów nie odpowiadają zakresem zabudowie zagrodowej, której lokalizację na terenach rolniczych miasta umożliwia Studium;
- 2) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie przez Radę na znaczącej części terenu nieruchomości skarżącej A.W. oznaczonej nr ewid. [...] terenu drogi KDL.2 - z pominięciem zasady proporcjonalności ujęcia drogi, a także ustalenie przez Radę przebiegu terenu komunikacji oznaczonego symbolem KDL.1 (ul. [...]), a także nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przyległych do tego terenu z pominięciem zasady proporcjonalności ujęcia drogi;
- 3) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), dalej: "k.c." w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nadużycie władztwa planistycznego Gminy;
- 4) art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez określenie przebiegu planowanej drogi publicznej i zasięgu terenu komunikacji oznaczonego symbolem KDL.1 na rysunku planu we fragmentach w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), dalej: "rozporządzenie".
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że w zakresie obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę z dopuszczeniem usług (MN.2, MN.4, MN.5, i MNU.3) plan pomija przewidziane dotychczas w Studium możliwości, związane z przeznaczeniem części tych terenów pod zabudowę zagrodową. Z kolei przewidziane w planie szlaki komunikacyjne, oznaczone symbolami KDL.1 i KDL.2, w założeniu mają służyć obsłudze mieszkańców ww. obszarów. Przewidziane parametry tych dróg nie odpowiadają natomiast obowiązującym przepisom w zakresie warunków technicznych dróg o znaczeniu lokalnym, jak też warunkom bezpieczeństwa takich dróg. Co więcej, klasa tych dróg jest niezgodna z klasą, przewidzianą w Studium.
WSA w Lublinie przywołanym na wstępie wyrokiem wyjaśnił, że bezzasadny jest zarzut niezgodności zaskarżonego planu miejscowego ze Studium, gdyż ten wskazuje jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności, a zgodność m.p.z.p. ze Studium nie oznacza konieczności powielania jego postanowień w planie miejscowym. Dlatego też zarzuty Spółki oraz M.S. w zakresie terenu oznaczonego symbolem MN.5 przeznaczonego pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne nie zasługują na uwzględnienie. W Studium w dziale II dot. mieszkalnictwa wskazano, że rozwój budownictwa mieszkaniowego uwidacznia się głównie w formie budownictwa jednorodzinnego. Zabudowę zagrodową uznano za zanikającą, systematycznie przekształcającą się w zabudowę jednorodzinną.
Ponadto dla proponowanej zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno-usługowej i usługowej szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostawiono do określenia w m.p.z.p. z zachowaniem zasady, że na terenach zabudowy mieszkaniowej mogą funkcjonować wyłącznie usługi nieuciążliwe. Sąd I instancji przyznał, że z uwarunkowań Studium wynika, że wcześniej teren ten był wykorzystywany rolniczo, zatem na terenach MN.2, MN.5 i MN.6 dopuszczono możliwość lokalizacji budynków gospodarczych, przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętów oraz płodów rolnych.
Sąd wojewódzki za niezasadne uznał także zarzuty dotyczące niezgodności ze Studium wyznaczenia w m.p.z,p. przebiegu drogi KDL.1 w miejscu aktualnego przebiegu ulicy [...] i nadania jej klasy ulicy lokalnej. WSA w Lublinie zauważył, że dla przebiegu ww. drogi wykorzystano obecny układ komunikacyjny i istniejący ciąg dróg. Ponadto parametry tej drogi zostały wyznaczone symetrycznie względem osi istniejącej jezdni ul. [...] i granic działki nr ewid. [...]. Z kolei w zakresie klasy tejże drogi Sąd wojewódzki podniósł, że (pkt IV. 6.1 Studium) tylko ulice układu podstawowego, wymienione w tym punkcie powinny być w klasach G (główna), Z (zbiorcze) i wyjątkowo jak ulica [...] w klasie L (lokalna). Jednakże zastrzeżono w Studium także, że ze względu na wielkość miasta większość dróg można przyjąć w klasach Z i L. Nie jest także uzasadniona uwaga Spółki dotycząca przebiegu drogi KDL.2, bowiem dla tak określonego przebiegu drogi organ uzyskał uzgodnienia z zarządcą drogi.
Również za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżących dotyczący parametrów technicznych dróg KDL.1 i KDL.2., zwracając uwagę, że konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak: szerokości jezdni, pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowych, itp. zostały określone w rozporządzeniu. Nie można więc domagać się od organów gminy uchwalających m.p.z.p., aby w tym planie określiły parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne parametry.
W zakresie dróg KDL.1 i KDL.3 opisanych jako główne drogi lokalne układu wewnętrznego miasta to taki ich przebieg został ustalony w Studium na rysunku obrazującym kierunki zagospodarowania.
W zakresie zarzutu Spólki i R.J. ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przyległych do drogi KDL.1 i KDL.2, co uniemożliwiło skarżącym wykonanie niezbędnych remontów oraz potrzebnych ulepszeń w budynkach mieszkalnych znajdujących się na działkach ewid. [...] i [...], WSA w Lublinie wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. brak jest w tymże przepisie zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. M.p.z.p. nie może jednak naruszać przepisów ustaw, w szczególności ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej: "u.d.p.". Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do drogi nie może oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 u.d.p. Można mieć wprawdzie zastrzeżenia, co do wytyczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na 8 m przy drodze o klasie KDL.
Z grafiki m.p.z.p. wynika, że wartość 6 m zastrzeżono dla drogi o klasie KDD. Sąd wojewódzki podkreślił natomiast, że norma zawarta w ww. przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast przypadku odwrotnego. Ta sama uwaga dotyczy zarzutu A. W. dot. drogi KDL.2, gdzie nieprzekraczalną linię zabudowy także ustalono na 8 m od krawędzi jezdni. Niemniej żaden ze skarżących nie wskazał, w jaki sposób tak wyznaczona linia zabudowy, która dotyczy nowo powstających obiektów miałaby utrudniać lub uniemożliwić wykonywanie remontów lub polepszeń już istniejących budynków.
Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego Gminy, przez istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie praw własności skarżących do korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa wskazał, że zarzut ten sformułowano bardzo ogólnie i powiązano go z wspomnianym ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg KDL.1 i KDL.2
Ingerencja Gminy w sferę prywatną podmiotu wymaga bezwzględnego wykazania, że ta stanowiąc plan miejscowy nie nadużyła przysługującej jej wyłącznej kompetencji do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie. W niniejszej sprawie, jak wyjaśnił Sąd wojewódzki Gmina swojego władztwa nie nadużyła, a ww. drogi stanowią uzupełnienie infrastruktury komunikacyjnej miasta. M.S. wnosił o zmianę lokalizacji lub zmniejszenie klasy drogi KDL.1. Niemniej poza ogólnym sformułowaniem, że poszerzenie drogi uniemożliwi mu korzystanie z chłodni, czego bliżej nie sprecyzował, skarżący nie powołał się na pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Nie wiadomo zaś, w jaki sposób Gmina nadużyła uprawnień planistycznych wobec J.G. i Spółki, bowiem ci skarżący nie wskazali żadnej konkretnej argumentacji dotyczącej ich nieruchomości. Brak też jest podstaw w zakresie naruszenia władztwa planistycznego, jeśli chodzi o działkę ewid. [...] stanowiącą własność A.W..
Niemal cała jej działka została przeznaczona pod budowę drogi KDL.2. Jednak do Gminy należy uznanie, które cele uznaje ona za priorytetowe. Sąd wojewódzki zgodził się z Burmistrzem, iż lokalizacja drogi w sposób ujawniony w planie miejscowym jest jak najbardziej racjonalna i sensowna. Zatem ustalenia zaskarżonego planu są zgodne z zasadą proporcjonalności.
Na koniec, WSA w Lublinie odniósł się do zarzutu naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśniając, że w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały zawarto wszystkie zapisy wystarczające dla wypełnienia dyspozycji wspomnianego przepisu.
Spółka, M.S., J.G., A.W. i R.J. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie:
- I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- 1) art. 133 § 1 i art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - poprzez brak odniesienia się do wszystkich zapisów Studium, które miały zastosowanie do terenu objętego planem (kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, m.in. zobrazowane w załączniku graficznym do Studium), co oznacza brak pełnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku uzasadnienia prawnego dla stanowiska Sądu w przedmiocie braku potrzeby zapoznania się przez Sąd z rysunkiem graficznym stanowiącym załącznik do Studium oraz porównania części graficznej (rysunku) planu i Studium w celu zbadania jego zgodności ze Studium pod kątem spójności przyjętych kierunków zmian i ustalonego przeznaczenia terenów, na których położone są działki skarżących (M.S., J.G., J.W., R.J. i Spółki);
- II. Przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - polegającego na ich niewłaściwej wykładni, tj. przyjęciu, że ustalenia Studium znajdujące się w części graficznej w zakresie kierunku zmian w przeznaczeniu terenów nie są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych w zakresie ustalania sposobu przeznaczenia terenów, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia winna doprowadzić Sąd do wniosku, że:
- - § 18 m.p.z.p. w zakresie w jakim uznaje obszar, oznaczony jako MN.5 za teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - jest niezgodny z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów przyjętymi w Studium (tereny objęte zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową oraz tereny rolnicze); oznaczony jako MN.4 za teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - jest niezgodny z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów przyjętymi w Studium (tereny rolnicze),
- - § 21 m.p.z.p. w zakresie w jakim uznaje obszar oznaczony jako MNU.2 za teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami - jest niezgodny z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów przyjętymi w Studium (tereny objęte zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową oraz głównie tereny rolnicze) i winien zostać uznany za nieważny;
- 2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 w zw. art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie stwierdzeniu nieważności uchwały w zakresie, w jakim plan stwierdza przeznaczenie części nieruchomości skarżących (działki nr ewid. [...] i [...] należące do R.J. i działka nr ewid. [...] należąca do J.G.) na teren ciągu pieszo-jezdnego o symbolu KX.5, który nie może być zaliczony do inwestycji celu publicznego oraz brak jest konieczności ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności;
- 3) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w zw. z § 5, § 6, § 7 ust. 1 rozporządzenia - poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji mogą określać układ komunikacyjny wraz z jego parametrami oraz klasyfikacją ulic, która nie odpowiada minimalnym wymogom przewidzianym dla danej klasy ulicy w zakresie jej szerokości w liniach rozgraniczających w rozporządzeniu oraz że takie parametry mogą być wskazane wyłącznie w części rysunkowej planu, co doprowadziło do błędnego oznaczenia w planie klasy oraz przebiegu drogi publicznej oznaczonej jako KDL.1.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Jak wynika z analizy skargi kasacyjnej spór sprowadza się do zakwestionowania uprawnienia Rady, aby z jednostek planistycznych, na których znajdują się działki skarżących (co wymaga sprecyzowania w ponownym postępowaniu sądowym), wyeliminować zupełnie funkcję zagrodową oraz rolniczą, a jedynie częściowo, tj. dla jednostek MN.2, MN.6 i MN.5 zachować możliwość lokalizacji budynków gospodarczych przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§18 ust. 3 pkt 2 planu). Kwestia ta wymagała porównania ustaleń Studium z regulacjami w tej części planu – zarzut niezgodności ze Studium. Przy czym dla obszarów MNU jedynie dla jednostek MNU.7 i MNU.12 umożliwiono lokalizację takich budynków.
Dalej - kwestia przebiegu drogi KDL.1, klasy tej drogi oraz jej parametrów (szerokość w liniach rozgraniczających), które nie zostały wyznaczone w tekście planu. Następnie kwestia wyznaczenia ciągu pieszo - jezdnego KX.5 na prywatnych działkach (do ustalenia na dokładnie czyich), przy czym na etapie postępowania przed sądem wojewódzkim zarzut ten nie został sformułowany i nie podlegał ocenie przez WSA w Lublinie.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności skarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy, w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza w szczególności podejmowanie rozstrzygnięcia na gruncie przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akt.
Skarżący upatrują naruszenia tego przepisu poprzez nieuwzględnienie części regulacji zawartych w Studium, tj. nieprzeanalizowaniu całości tego aktu i pominięcie rozstrzygnięć zawartych w części graficznej do Studium, określającej kierunki planowanych zmian w przeznaczeniu terenu. Zarzut ten należy powiązać ze sformułowanym zarzutem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że ustalenia Studium w części graficznej (mapa kierunku zmian w przeznaczeniu terenów - k. 147 akt sądowych) nie są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych w zakresie ustalania sposobu przeznaczenia terenów. Tymczasem – jak twierdzą skarżący - prawidłowa analiza tej części Studium doprowadziłaby do konkluzji, że plan powinien dopuścić możliwość zabudowy zagrodowej, a nie wyłącznie zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem na niektórych jednostkach zabudowy budynków gospodarczych przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Na wstępie trzeba podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia do WSA w Lublinie była uchwała Rady Miejskiej w. z [...] maja 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. "[...]". Wszyscy skarżący wnieśli skargi na tę uchwałę w jednym piśmie procesowym. Zgodnie z art. 51 p.p.s.a kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z art. 57 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 51 p.p.s.a., skargi mogą być wniesione w jednym piśmie. Zaskarżenie zatem tej samej uchwały w jedynym piśmie procesowym jest dopuszczalne. Jednakże nie zwalniało to Sądu I instancji od rozpatrzenia sytuacji prawnej i faktycznej każdego ze skarżących indywidualnie. Warunkiem bowiem wniesienia skargi jest wystąpienie przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. W przypadku planu miejscowego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia niewątpliwie są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości, położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty tego aktu, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 23 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2369/12, z 5 maja 2014 r. sygn. II OSK 117/13, z 23 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 1719/16, z 26 października 2016 r. sygn. II OSK 137/15, z 12 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 743/15, postanowienie NSA z 3 marca 2023 r. sygn. II OSK 163/23).
Tym samym wymóg ustalenia indywidualnego interesu prawnego, mającego źródło w prawie własności wymagał, przed rozpoznaniem w skargi obejmującej odrębną sytuację prawną pięciu podmiotów, skonkretyzowania przedmiotu tego prawa własności. Zgodnie z art. 106 § 2 p.p.s.a. po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. W związku z koniecznością konkretyzacji interesu prawnego oraz jego naruszenia konieczne było złożenie wyjaśnień przez skarżących i skonkretyzowanie ich sytuacji prawnej w oparciu o część akt planistycznych oraz sądowych, tj. rysunek planu oraz rysunek studium oraz ustalenie, w jakim miejscu i jednostce planistycznej znajdują się nieruchomości poszczególnych skarżących.
Sąd wojewódzki natomiast nie poczynił takich ustaleń zarówno na rozprawie (tak protokół rozprawy przed WSA w Lublinie z 9 stycznia 2020 r.), jak również takich ustaleń samodzielnie poczynionych, zabrakło w uzasadnieniu wyroku. Sąd wojewódzki jedynie zrelacjonował na str. 4 uzasadnienia treść skargi i tam podane numery działek, natomiast nie poczynił własnych ustaleń, pozwalających na zidentyfikowanie sytuacji prawnej każdego w pięciu skarżących.
Raz jeszcze trzeba podkreślić, że okoliczność, iż w jednym piśmie procesowym zostało złożonych kilka skarg nie zwalania Sądu od poczynienia ustaleń niezbędnych do rozpatrzenia skargi na plan miejscowy. Warunkiem tym bowiem jest wykazanie interesu prawnego i jego naruszenia. Sąd bowiem odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Aby zatem przejść do rozpatrzenia wszystkich skarg na plan i rozważenia czy ustalenia planu pozostają w zgodzie ze Studium konieczne było w pierwszej kolejności zlokalizowanie działek skarżących na rysunku planu, w celu skonfrontowania z rysunkiem Studium oraz jego regulacjami w części tekstowej. Skoro sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a dotyczy ona aktu administracyjnego jakim jest plan miejscowy, konieczne było porównanie kierunków zagospodarowania przewidzianych w Studium do funkcji oraz warunków zagospodarowania przyjętych w planie oraz umiejscowienie przestrzenne w tych ustaleniach (jednostki planistyczne) działek wszystkich skarżących.
Dopiero złożenie na rozprawie przed NSA wyjaśnień pełnomocnika w trybie art. 106 § 2 p.p.s.a. pozwoliło na następujące ustalenia: M.S. – MN.5, J.G. – MNU.3 i MNU.2, A.W. MN.4, R.J. MNU.3, Spółka – MN.5 i MN.2. Przy czym te ustalenia służyły jedynie weryfikacji twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej i nie zastępują ustaleń, które ma obowiązek samodzielnie poczynić WSA w Lublinie.
Ustalenia te mają kluczowe znaczenie, gdyż w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., sygn. II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14). Natomiast uzasadnienie wyroku nie odzwierciedla, aby taki zabieg został podjęty, tj. zostało ustalone gdzie znajdują się działki poszczególnych skarżących, w jakiej jednostce planistycznej i jakie ich usytuowanie wobec spornych regulacji planu. Nie zwalnia Sądu z tych ustaleń oddalenie skarg.
Oznacza to w konsekwencji, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera tych wszystkich ustaleń wpisujących się w ustalenie stanu faktycznego sprawy ze skargi na plan miejscowy. W sprawach tych sądy z reguły nie dysponują uzasadnieniem do podjętej uchwały w sprawie planu i przedmiot sporu jest ustalany na etapie sądowym na podstawie akt planistycznych, skargi i odpowiedzi na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.).
Sąd wojewódzki rozpoznał sprawę nie poprzez odniesienie się do sytuacji każdego ze skarżących, lecz zagadnieniami, co jest dopuszczalne, o ile wcześniej zdiagnozowałby uprawnienia skargowe poszczególnych podmiotów poprzez określenie działek i terenów planistycznych, jak również – tutaj - usytuowania wyznaczonych dróg oraz ich parametrów.
I tak kontrola zgodności planu z zapisami Studium objęła analizę obszarów planistycznych MN.5, MN.2, MN.6, odnosząc te rozważania do Spółki i M.S. Tymczasem w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej (to zagadnienie ma zasadnicze znaczenie), jak i treści skargi do WSA w Lublinie, tj. naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - konieczne było sprecyzowanie czy zarzut ten dotyczy także pozostałych skarżących. W uzasadnieniu skargi stwierdzono bowiem, że plan zmienia sytuację prawną wskazanych wyżej osób, tj. skarżących, przede wszystkim w związku z niedostosowaniem planu do ustaleń Studium. Prawidłowe odczytanie tego stwierdzenia powinno zobligować WSA w Lublinie do rozważenia sytuacji każdego ze skarżących i zbadania, na ile regulacje planu w jednostkach MN.5, MN.2, MN.4 i MNU.2 (pominięto MNU.3, gdzie znajdują się działki J.G., a gdzie także przebiega ciąg KX.5) nie naruszają ustaleń Studium, rozumianego jako akt polityki planistycznej składający się z tekstu i rysunku.
I nie ma tutaj racji skarżący kasacyjnie, że Sąd wojewódzki nie skontrolował planu poprzez pominięcie części rysunku Studium, dotyczącej kierunków zagospodarowania. Sąd na str. 13 uzasadnienia odniósł się bowiem do dominującej funkcji rolniczej, która jednak wynika z innego rysunku studium, tj. dotychczasowych uwarunkowań. Rysunek ten (k. 136 akt sądowych) dotyczy bowiem stanu zagospodarowania istniejącego, nie zaś planowanego w przyszłości, jako kierunki zagospodarowania. Z niego zaś bezspornie wynika dominujący, rolniczy charakter terenów objętych niniejszą sprawą.
Natomiast z kierunków zagospodarowania wynika, że część terenu objętego planem znajduje się w strefie M – mieszkaniowej, a część w strefie W – wielofunkcyjnej. Przy czym rysunek kierunków Studium przewiduje w ramach tych stref teren rolniczy (kolor żółty wypełniający środek tych stref). Zatem Studium - odczytując rysunek - przewiduje zarówno dla strefy mieszkaniowej, jak i wielofunkcyjnej - funkcję rolną. Ten element rysunku studium – w kontekście zarzutów stron – powinien zostać odrębnie oceniony przez WSA w Lublinie w kontekście przyjętych w jednostkach planistycznych funkcji i możliwości zagospodarowania.
Dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały rozważone kwestie przebiegu oraz parametrów dróg KDL.1 i KDL.2 bez przyjęcia, do których skarżących ta kwestia się odnosi, tj. przez czyje działki przebieg tych dróg został ustalony i wobec tego przysługuje tym osobom interes prawny. Jedynie w wypadku odcinka drogi KDL.2 Sąd wojewódzki powiązał ten odcinek z interesem prawnym A.W.. Tymczasem skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a sąd zobowiązany jest do zbadania regulacji planu w powiązaniu do sytuacji danego skarżącego, nie zaś generalnie przebiegu tych dróg, w zakresie podmiotowo niezaskarżonym. Również w zakresie parametrów technicznych tych dróg.
W zakresie działek należących do skarżącej J.G. w części sprawozdawczej przyjęto, że jej działki znajdują się w jednostce MNU.2, podczas, gdy z rysunku planu wynika, że najprawdopodobniej (wyjaśnienia na rozprawie) znajdują się one w obszarze MNU.3 i przez jej działkę został poprowadzony ciąg pieszo-jezdny KX.5. Sąd rozważył przebieg drogi KDL.1, a także nieprzekraczane linie zabudowy na działkach przyległych do tego terenu i zdiagnozował, że problem dotyczy działek Spółki, M.S., J.G. i R.J.. W tym zakresie zatem zindywidualizował interes prawny poszczególnych osób i wypowiedział swoją ocenę (str. 17 i 18). Taki zabieg jest w pełni zasadny, gdyż uwzględnił sytuację każdego ze skarżących.
W konsekwencji stwierdzonych naruszeń prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesne jest wypowiadanie się czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. W zakresie naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy jedynie podkreślić, że w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przy czym o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15).
Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19).
Z tych względów NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd wojewódzki powinien uwzględnić treść powyższych wywodów i przeprowadzić pełne, prawidłowe postępowanie w sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i poczynić ustalenia determinowane treścią art 101 ust. 1 u.s.g., a wyniki zawrzeć w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Warunkiem prawidłowego rozpatrzenia skargi będzie sprecyzowanie sytuacji faktycznej i prawnej każdego ze skarżących i odniesienie jej do regulacji planu. Przedmiotem ustaleń w granicach interesu prawnego każdego ze skarżących WSA w Lublinie uczyni kwestie: czy ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium rozumianego jako część tekstowa i graficzna (§ 18 i 21 planu); czy przebieg drogi KDL.1 jest zgodny ze Studium, a ustalona klasa oraz parametry w planie (część tekstowa i graficzna planu) odpowiadają przepisom (w granicach interesu prawnego każdego ze skarżących); czy dopuszczalne było ustalenie ciągu pieszo-jezdnego KX.5, zwłaszcza - czy jest to cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały w sprawie planu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w odniesieniu do każdego ze skarżących.