Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1902/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 marca 2015r. sygn. akt II SA/Gl 846/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia 30 listopada 2004r. nr XXVIII/416/2004 Rada Miasta M. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. określonego dla potrzeb planu jako K. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 13 stycznia 2005r. Nr 6, poz. 102).

Aktem notarialnym z dnia 26.06.2009r. Rep. A [...] T. B. zbył działkę oznaczoną nr: [...] o powierzchni 983m2, położoną w M. obręb K. przy ul. [...]. W dniu 28 września 2009r. organ zawiadomił T. B. o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości i określił wzrost jej wartości na kwotę 96.670zł. T. B. zapoznał się z operatem szacunkowym w dniu 25.10.2010r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Burmistrz M. na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 19.334,00 zł. W wyniku wniesionego przez T. B. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kierując się wskazaniami zawartymi w decyzji SKO organ pierwszej instancji zlecił biegłemu sporządzenie aneksu do operatu, w którym rzeczoznawca majątkowy wyliczył ponownie wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, tym razem na kwotę: 90.360zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Burmistrz M. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości: 18.072,00 zł.

W dniu 02 sierpnia 2011 r. w imieniu T. B. odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowieniem nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

W wyniku wniesionych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokami z dnia 14 września 2012r. o sygn. akt: II SA/GI 279/12 i II SA/GI 280/12 uchylił zaskarżone postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przywróciło termin do wniesienia odwołania, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza M. z dnia [...].07.2011 r. nr [...] w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Burmistrz Miasta M. powiadomił pismem z dnia 26.02.2013 r. T. B. o przystąpieniu do sporządzenia nowej wyceny działki [...], zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, a następnie pismem z dnia 11.12.2013 r. powiadomił o sporządzeniu wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego i możliwości zapoznania się z powyższą wyceną. W dniu 19.12.2013r. T. B. zapoznał się z wyceną działki i nie wniósł żadnych uwag.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Burmistrz M. działając na podstawie: art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Uchwały Rady Miejskiej Mikołowa nr XXVI 11/416/2004 z dn. 30 listopada 2004r. ustalił dla T. B. jednorazową opłatę w kwocie 17.773,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 983m2, położonej w M.-K., której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa działka w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Mikołowie Nr XXX/161/92 z dnia 21 stycznia 1992r., którego ważność upłynęła z dniem 31 grudnia 2003 r. posiadała oznaczenie: 7 RP - tereny upraw rolniczych. Adaptacja. Przy czym termin "adaptacja" dla terenów rolnych może prowadzić do np. ewolucji modeli upraw, zmiany praktyk prowadzenia gospodarstwa (płodozmiany, wypas bydła) jednak nie może zmienić charakteru rolniczego nieruchomości tym samym jego funkcji. Jeżeli natomiast na przedmiotowym terenie istniał budynek, termin "adaptacja" może dotyczyć przystosowania budynku do nowych wymagań (np. wyposażenie starego budynku w nowoczesne instalacje), jednak również bez zmiany jego dotychczasowej funkcji.

Natomiast po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. określonego dla potrzeb planu jako K., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Mikołowa Nr XXVIII/416/2004 z dn. 30.11.2004 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 6 z dnia 13.01.2005 r. poz. 102) działka oznaczona została symbolem: 117 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (brutto). Na dzień wejścia w życie aktualnego planu tj. 28 stycznia 2005 r. działka faktycznie stanowiła łąkę. Z kolei w planie, który obowiązywał do dnia 31.12.2003 r. działka położona była na terenach upraw rolniczych. Przy ustalaniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości uwzględniono fakt, że działka [...] stanowiła część nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, posiadała dostęp do drogi i sieci uzbrojenia terenu.

Jednocześnie dla tej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał również, że zgodnie z §16 Uchwały Rady Miejskiej M., na obszarze planu, określonego jako K., stawkę procentową do określenia wymiaru jednorazowej opłaty wzrostu wartości nieruchomości ustalono w wymiarze 20 %.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. B. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Zarzucając jednocześnie organowi I instancji naruszenie art. 37 ust. 3, 4 i 6, w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie 5 letniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu renty planistycznej. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wykazanie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647; ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest zobowiązany do pobrania jednorazowej opłaty planistycznej w razie wystąpienia łącznie dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie, to jest: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Natomiast wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1). Nadto Kolegium wskazało, że aktem notarialnym z dnia 26 czerwca 2009 r. Repertorium A Nr [...], przeniesione zostało prawo własności nieruchomości oznaczonej nr [...] na rzecz innego podmiotu, w toku której to czynności notariusz pouczył sprzedającego o treści art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 3 lipca 2013r. Operat szacunkowy, będący podstawą do ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty zawierał zarówno określenie rodzaju wartości jak i określenie wyboru podejścia, przyjętej metody wyceny, a także spełniał wymogi formalne i nie zawierał omyłek mających wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotowa działka przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego była określona - zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Mikołowie z dnia 21 stycznia 1992 r. Nr XXX/161/92 - jako tereny upraw rolniczych. Po upływie okresu obowiązywania tego planu - z dniem 31 grudnia 2003 r. - przedmiotowy teren pozostawał nadal terenem rolniczym.

Po wejściu w życie aktualnie obowiązującego planu (uchwalonego uchwałą Rady Miasta Mikołowa, z dnia 30 listopada 2004 r. Nr XXXVI 11/416/2004, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego z dnia 30 stycznia 2005 r. Nr 6, poz. 102), teren na którym położona jest przedmiotowa działka określony jest jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (brutto)". Organ wskazał również, że jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2005r., natomiast postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Burmistrza Miasta M. z dnia [...] września 2009r. (doręczonym T. B. w dniu 2 października 2009 r.; zwrotne poświadczenie odbioru w aktach sprawy), a zatem organ I instancji wszczął postępowanie w tej sprawie przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. zawiadomił pełnomocnika zobowiązanego o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym i w dniu 19 grudnia 2013 r. pełnomocnik zobowiązanego zapoznał się z treścią operatu, nie wnosząc żadnych uwag.

Jednocześnie Kolegium wskazało jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. Tymczasem odwołujący się nie przedstawił konkretnych zarzutów wobec operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę na zlecenie organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. B. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zarzucił decyzji SKO obrazę przepisów prawa materialnego tj.:

1. - art. 37 ust. 5 i 6 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji po upływie półtora roku od daty sprzedaży nieruchomości, co skutkowało naruszeniem nakazu bezzwłocznego ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości,
2. - art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust.1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustającej rentę planistyczną w sytuacji, kiedy przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego istniała możliwość zabudowy.

Nadto zarzucił również obrazę przepisów postępowania tj.:

1. - art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p,a, poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedostatecznego zbadania przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję,
2. - art. 8, art.12 § 1 oraz art. 35 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie decyzji wydanej z naruszeniem zasady wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w całości podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p.") zgodnie z którymi, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowo opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości i jest ustalana na dzień sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Burmistrz ustala opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego, potwierdzającego fakt przeniesienia własności nieruchomości.

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niewątpliwie skarżący T. B. dokonał zbycia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 983m2, okoliczność ta została potwierdzona aktem notarialnym z dnia 26 czerwca 2009r. Rep. A. Nr [...]. Nie budzi wątpliwości również fakt, że w planie zagospodarowania przestrzennego który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. przedmiotowa działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolnicze. Po upływie okresu obowiązywania tego planu przedmiotowa działka w dalszym ciągu pozostawała terenem rolniczym.

Natomiast po wejściu w życie nowego planu znalazła się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. (Uchwała Rady Miejskiej w Mikołowie nr XXX/161/92 z dnia 21 stycznia 1992r. oraz Uchwała Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 30 listopada 2004r. nr XXXVI 11/416/2004 - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego fragmentu miasta M. określonego dla potrzeb planu jako K. - Dz. Urzęd. Wojew. Śląskiego z dnia 30 stycznia 2005r., Nr 6, poz.102). Ten fakt, w związku ze zbyciem nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia w którym miejscowy plan stał się obowiązujący, był podstawą do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości został wyliczony w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W oparciu o powołaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej Mikołowa ustalono 20% stawkę służącą do naliczania opłaty, co dało kwotę 17.773,00zł wskazaną w decyzji Burmistrza M..

Skarżący nie kwestionował faktu sprzedaży oraz ustaleń dokonanych w oparciu o zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Natomiast kwestionował ustalenia organu w zakresie dotyczącym wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004r. nie wpłynęło na zmianę wartości posiadanej przez niego nieruchomości, bowiem wcześniej również istniała możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości, która to okoliczność nie została przez organ zbadana.

Sąd I instancji nie zgodził się z tym stanowiskiem, mając na uwadze treść art.37 ust.1 u.p.z.p., który zawiera definicję pojęcia wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z którą jest to różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Nie ma wątpliwości, że do zmiany przeznaczenia terenu doszło co wynika wprost z zapisów powołanych wyżej planów miejscowych.

W niniejszej sprawie jak wynika z treści operatu szacunkowego wzrost wartości nieruchomości należało ustalić zgodnie z treścią art. 37 ust.1 powołanej ustawy.

W tym stanie rzeczy mając na uwadze, że nastąpiła faktyczna zmiana przeznaczenia nieruchomości zarówno w stosunku do postanowień planu który utracił moc jak i sposobu użytkowania nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie nowego planu, która to zmiana zgodnie z opinią biegłego spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości organ zasadnie naliczył opłatę planistyczną.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził aby w ramach prowadzonego przez organy postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi potwierdzenie braku wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko literalne brzmienie fragmentu cytowanego przepisu, z podkreśleniem słowa "faktyczny", ale także treść art. 63 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Powyższe oznacza, że wolą ustawodawcy jest, aby opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobierano zarówno wtedy, gdy jest to spowodowane uchwaleniem planu, jak i wtedy, gdy wzrost taki następuje w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zatem konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu (w planie, decyzji) na cele bardziej korzystne rynkowo. Zysk ten wyraża się w różnicy wartości ustalonej przez rzeczoznawcę dla nieruchomości z uwzględnieniem nowo nadanego administracyjnego przeznaczenia oraz wartości ustalonej dla dotychczasowego administracyjnego przeznaczenia (tj. według poprzednio obowiązującego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), a w braku takiego przeznaczenia - według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, względnie z zastosowaniem art. 87 ust. 3a u.p.z.p. - według przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przez dniem 1 stycznia 1995r. Prezentowany przez skarżącego sposób rozumienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. prowadziłby zatem do obejścia, a w każdym razie wypaczenia, istoty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Chybione zdaniem Sądu są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 7 u.g.n. jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi.

Natomiast z treści art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jedynym zatem środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie tzw. renty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076). Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ II instancji dokonał takiej oceny i ocena ta była prawidłowa, na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji. Zasadniczą kwestią było również ustalenie czy pomiędzy nowym przeznaczeniem w planie przedmiotowej działki a wzrostem jej wartości istnieje związek przyczynowo-skutkowy na brak którego zwracał uwagę skarżący. Związek ten ma miejsce, jeżeli nowa funkcja terenu staje się przyczyną wzrostu atrakcyjności terenu dla potencjalnego nabywcy co przekłada się na wartość nieruchomości - a na to wykazuje operat szacunkowy. Zdaniem Sądu I instancji wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektywnie zaistniał i został obliczony prawidłowo.

Należy wskazać, że dopiero po zmianie przeznaczenia terenu w przyjętym miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego skarżący wydzielił przedmiotową działkę z posiadanej nieruchomości i dokonał jej zbycia. Niewątpliwie przedmiotem oceny wzrostu wartości nieruchomości musi być nieruchomość zbyta - będąca przedmiotem transakcji (umowy sprzedaży), która to transakcja stała się podstawą do naliczenia opłaty planistycznej. Określając zatem wzrost wartości nieruchomości należy wyceniać tę nieruchomość, która była przedmiotem transakcji - sprzedaży i z chwilą zbycia stanowi odrębny przedmiot własności. Brak jest ustawowych przesłanek by przyjąć, iż podstawą wyceny może być zupełnie inna nieruchomość tj. nieruchomość przed dokonaniem podziału, szczególnie w sytuacji, kiedy nie została ona zbyta w całości. W takiej sytuacji bowiem zmieniają się jej cechy rynkowe. Dlatego też bezprzedmiotowe pozostają argumenty, że zbyta działka była wcześniej częścią zabudowanej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia z tytułu renty planistycznej wskazać należy, że wobec jednoznacznego określenia - użytego w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. - iż roszczenie to "można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące" dla zachowania wymaganego terminu wystarczy jeśli organ właściwy przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zgłosi roszczenie z tytułu jednorazowej opłaty wymaganej od właściciela lub użytkownika nieruchomości w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, co następuje przez wszczęcie postępowania.

Nadto, ponieważ ustawodawca posłużył się zwrotem "zgłaszać" należy przyjąć, że 5-letni termin jest zachowany, gdy w tym terminie zobowiązany właściciel lub użytkownik wieczysty odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 984/07 oraz wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1400/11, LEX nr 1367252). Należy podkreślić, że ww. przepisy ustalające zawity termin 5 lat dla realizacji roszczenia z tytułu opłaty planistycznej mają charakterze lex specialis w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej i jako takie powinny być stosowane w pierwszej kolejności.

Należy mieć na uwadze, że przepis art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie działu III ustawy Ordynacja podatkowa, co w każdej sprawie oznacza konieczność uwzględnienia kontekstu systemowego oraz aksjologicznego.

Istotną do rozstrzygnięcia pozostała również kwestia ustalenia terminu wejścia w życie uchwały z dnia 30 listopada 2004r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 2009r., nr 114, poz. 946 ze zm.) uzależnia wejście w życie przepisów powszechnie obowiązujących, w tym aktów prawa miejscowego, a takim niewątpliwie jest uchwała Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od ich ogłoszenia, odsyłając w tym zakresie do ustawodawstwa zwykłego. Głównym aktem ustawowym w tym zakresie jest ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (Dz. U. nr 62, poz.718 ze zm.). Szczególną regulację wobec przepisów wymienionej wyżej ustawy zawiera art. 29 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z brzmieniem którego na dzień podjęcia i publikacji uchwały (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz.717), uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

W przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Mikołowa Nr XXVI 11/416/2004 z dnia 30 listopada 2004r. został opublikowany w dniu 30 stycznia 2005r., zatem wszedł życie w dniu 1 marca 2005r., natomiast postępowanie w sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 28 września 2009r. doręczonym skarżącemu w dniu 2 października 2009r. r., czyli przed upływem pięcioletniego terminu do jego wszczęcia. Bez znaczenia pozostaje fakt wcześniejszego uchylania zaskarżanych decyzji organu I instancji, bowiem decyzje organu odwoławczego za każdym razem wydawane były na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie kończyły one postępowania administracyjnego wszczętego w 2009 r., a jedynie z uwagi na stwierdzone uchybienia w toku prowadzonego postępowania usuwały z obrotu prawnego zaskarżone w trybie odwoławczym decyzje i obligowały organ pierwszej instancji do uzupełnienia postępowania dowodowego. Reasumując zarzut przedawnienia roszczenia dotyczącego ustalenia opłaty planistycznej był niezasadny.

W ocenie Sądu nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 37 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5, a to ze względu na fakt, iż termin bezzwłocznego ustalenia opłaty planistycznej nie jest terminem prawa materialnego. W związku z powyższym, wydanie w rozpatrywanej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu [...] lutego 2014r., w sytuacji gdy umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] miała miejsce w dniu 26 czerwca 2009 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]), wiązało się z naruszeniem ww. przepisu, który ma na celu dyscyplinowanie organów w dochodzeniu należności budżetowych gminy, nie uzasadnia to jednak uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 483/10).

Organ uchybił także normie z art. 12 ust. 1 k.p.a., jakkolwiek należy wskazać, że naruszenie to nie może skutkować uchyleniem skarżonej decyzji, ponieważ nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Co się tyczyło zarzutu, zgodnie z którym w sprawie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w przepisie art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także normy zawartej w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zarzut uchybienia ww. przepisom uzasadniony został niepodjęciem czynności zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tymczasem jak już wyżej wykazano organy zebrały kompletny materiał dowodowy i dokonały należytej jego oceny, nie przekraczając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów, a kwestionowane decyzje wydały w oparciu o sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, który jest głównym dowodem w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. - naruszenie prawa materialnego w postaci art. art. 36 ust. 4 w zw. z 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne ich zastosowanie w efekcie czego wydano decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. ustalającą rentę planistyczną, w sytuacji, kiedy przed wejściem w życie konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki określa przeznaczenie działki o którą chodzi w tej sprawie jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (brutto)'' na owej nieruchomości istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a zatem ustalenia uchwały Rady Miejskiej Mikołowa nr XXVIII/416/2004 z dnia 30 listopada 2004 r. potwierdziły jedynie dotychczasowe przeznaczenie działki i co za tym idzie wartość nieruchomości nie wzrosła na skutek wejścia w życie przedmiotowego aktu prawa miejscowego,
2. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w postaci art. art. 8, 12 § 1 oraz 35 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez ostateczne zaaprobowanie decyzji organu administracji publicznej wydanej z naruszeniem postulatu wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, albowiem decyzja nakładająca obowiązek uiszczenia na rzecz Miasta M. stosownej daniny publicznej została wydana po upływie półtora roku od momentu sprzedaży nieruchomości, co istotnie naruszyło zaufanie skarżącego do działalności organów administracji publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasator wskazał, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skupił się jedynie na ustaleniu znaczenia określenia "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości", a wzmiankowane uregulowanie stanowi natomiast, iż wzrost wartości nieruchomości tratuje się jako "różnice miedzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". Taka zatem regulacja zawierająca wytyczne dla celów ustalenia czy w danej sytuacji doszło do wzrostu wartości nieruchomości nakazuje w pierwszym rzędzie porównać wartość nieruchomości jaką prezentowała ona przed zmianą planu zagospodarowania z sytuacją która zaistniała po dokonaniu zmian, zaś dopiero w dalszej kolejności przewiduje się możliwość wzięcia pod uwagę faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwalaniem danego aktu prawnego, podczas gdy sąd przeanalizował jedynie tę ostatnio wymienioną okoliczność konstatując przy okazji stanowczo, że przy dokonywaniu ustaleń w zakresie określenia wysokości renty planistycznej należy brać pod uwagę "wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania."

W dalszej mierze kasator wskazał, że w decyzji Burmistrza M. z dnia [...] lutego 2014 r. wykazano stanowczo, że "działka [...] stanowiła część nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, posiadała dostęp do drogi i sieci uzbrojenia terenu" więc spełniałaby warunki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003r. Jednakże dla tej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem jak podano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 816/11 "o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna",, jeżeli zaś "(...) przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość:' przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości istniałaby możliwość wzniesienia takiej zabudowy, np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to obowiązkiem organu jest ustalenie na ile przewidziane w nowym planie przeznaczenie - w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe - miało rzeczywisty wpływ na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jaki po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową".

Zgodnie zaś z zapatrywaniem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 62/12 "Jeżeli przed wejściem w życie miejscowego planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy, np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie - w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe - w rzeczywistości nie ma wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową,"; i dalej organ administracji publicznej "aby ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wskutek uchwalenia planu miejscowego wartość danej nieruchomości wzrosła - może, a nieraz wręcz powinien - poczynić ustalenia w zakresie ewentualnej możności uzyskania dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, bowiem - jeżeli możliwość taka istniała - trudno mówić o wzroście wartości takiej nieruchomości wskutek uchwalenia planu, skoro przed jego uchwaleniem możliwe było takie samo wykorzystanie danej działki, jak po uchwaleniu planu." W końcu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1496/11 skonstatował, iż: "Ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości rolnej nie powinno następować jedynie w oparciu o jej klasyfikację w ewidencji gruntów, lecz również z uwzględnieniem takich czynników jak możliwość przekształcenia jej w przyszłości na działkę budowlaną.

Taki charakter nieruchomości powinien jednak znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu odpowiedniej wartości rynkowej, jaką nieruchomość posiadała przed wejściem w życie planu." "Jeżeli (...) przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie - w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe - w rzeczywistości nie miało wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową. W takiej sytuacji dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Tak zatem biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne z jakimi mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu stwierdzić wypada, iż do tej pory nadal nie wyjaśniono w żaden sposób dlaczego przyjmując niezmiennie, że istniała możliwość wydania dla nieruchomości o jaką tu chodzi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania - co przecież sam burmistrz m. podał w uzasadnieniu swej decyzji - nie przeanalizowano wnikliwie czy faktycznie doszło do wzrostu wartości owej nieruchomości, który miałby mieć bezpośredni związek przyczynowy z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do uzasadnienia sformułowanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej zarzutu kasator wskazał, że istotne jest zaznaczenie tego, że zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5." Postulat wnikliwego i szybkiego załatwiania spraw administracyjnych znalazł również nota bene swe odzwierciedlenie, w określonych przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Burmistrz Miasta M. pomimo jednak tego rodzaju wytycznych pierwszą swą merytoryczną- decyzję w sprawie wydał po upływie półtora roku od dnia sprzedaży stosownej nieruchomości, co stoi w wyraźnej sprzeczności z postulatem bezzwłoczności ustalenia renty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Mając na uwadze, iż zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Analizując zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania przejawiającego się w ostatecznym zaaprobowaniu decyzji organu administracji publicznej wydanej z naruszeniem postulatu wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, albowiem pierwsza decyzja nakładająca obowiązek uiszczenia na rzecz Miasta M. stosownej daniny publicznej została wydana po upływie półtora roku od momentu sprzedaży nieruchomości, co istotnie naruszyło zaufanie skarżącego do działalności organów administracji publicznej, czym naruszono art.35 kpa, art.8 kpa i art.12 § 1 kpa należy wskazać, iż zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony albowiem jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, o ile organ administracji uchybił normie z art. 12 § 1 k.p.a., należało wskazać, że naruszenie to nie mogło skutkować uchyleniem skarżonej decyzji, ponieważ nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. To samo tyczy się naruszenia przepisów art.8 kpa i art.35 kpa.

Należy mieć na względzie, że postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej prowadzone jest z urzędu i organ administracyjny zobowiązany do ustalenia takiej opłaty zgodnie z art.37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może zgłaszać roszczenia w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, który to termin został w sprawie dochowany. Następnie należy wskazać, iż termin "bezzwłocznego" ustalenia opłaty planistycznej nie jest terminem prawa materialnego, co słusznie podkreślił Sąd I instancji. Nie mógł również okazać się skuteczny zarzut rażącego naruszenia art.35 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przede wszystkim dla tego, iż w razie przewlekłego załatwiania sprawy lub bezczynności organu stronie służy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art.37 kpa, a następnie odrębna skarga do sądu administracyjnego.

Ponadto długi czas trwania postępowania nie mógł mieć wpływu na jego wynik. Należy zauważyć, iż w sprawie wydawane były w sumie trzy decyzje pierwszoinstancyjne i trzy drugoinstancyjne. Organy wszczęły postępowanie w sprawie ustalenia opłaty w dniu 28 września 2009r. (data zawiadomienia skarżącego o jego wszczęciu), a więc trzy miesiące od zbycia nieruchomości przez skarżącego (akt notarialny z dnia 26 czerwca 2009r.). Zgodnie z art.37 ust.6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art.36 ust.4, w drodze decyzji administracyjnej bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego, co też zostało uczynione, choć przepis art.37 ust.6 ma charakter wyłącznie dyscyplinujący, instrukcyjny, a wpływ na wynik sprawy miałby dopiero upływ terminu pięcioletniego..

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust.1 w zw. z art.36 ust.4 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i brak przyjęcia, że ustalenia uchwały Rady Miejskiej Mikołowa nr XXVIII/416/2004 z dnia 30 listopada 2004r. potwierdziły jedynie dotychczasowe przeznaczenie działki i co za tym idzie wartość nieruchomości nie wzrosła na skutek wejścia w życie przedmiotowego planu, zarzuty te okazały się nietrafne. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że zbyta działka przez T. B., w myśl obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Mikołowie z dnia 21 stycznia 1992r. Nr XXX/161/92 położona była na terenie oznaczonym symbolem 7 RP – teren upraw rolniczych. Adaptacja. Przy czym termin "adaptacja" dla terenów rolnych dotyczy ewolucji modeli upraw, zmiany praktyk prowadzenia gospodarstwa, nie dotyczy zmiany charakteru rolniczego nieruchomości.

Jeżeli na przedmiotowym terenie istniał budynek, termin "adaptacja" może dotyczyć przystosowania budynku do nowych wymagań, również bez zmiany jego dotychczasowej funkcji. W okresie po 1 stycznia 2004r. dla działki [...] brak było planu oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a działka wykorzystywana była rolniczo – jako łąka. Wejście w życie uchwały Rady Miejskiej Mikołowa Nr XXVIII/416/2004 z dnia 30 listopada 2004r. (Dz.Urz.Woj.Śląskiego Nr 6, poz.102) spowodowało zmianę przeznaczenia działki na tereny oznaczone symbolem 117 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (brutto). Na dzień wejścia w życie aktualnego planu tj. 28 stycznia 2005r. działka faktycznie cały czas stanowiła łąkę.

Z przepisu art.37 ust.1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub – jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy – z faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Powołane przepisy nie przewidują zatem możliwości ustalania wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego z uwzględnieniem jej hipotetycznego przeznaczenia, które mogłaby ewentualnie mieć gdyby wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego powinno więc nastąpić w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu jej przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie, ewentualnie w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a w ostatniej kolejności z uwzględnieniem jej faktycznego wykorzystywania przed wejściem w życie planu. Brak jest więc podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz czy taka zabudowa na określonym terenie byłaby ewentualnie dopuszczalna.

Należy zauważyć, że zgodnie z art.63 ust.3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art.36, przepisy art.36 oraz art.37 stosuje się odpowiednio. W przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i jej zbycia przez właściciela istniałaby więc również podstawa do nałożenia na jej właściciela opłaty planistycznej Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 grudnia 2012r. II OSK 1496/11 i z dnia 7 maja 2013r. II OSK 2688/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe okoliczności i brak podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.