Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi W.B. (dalej: skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca pismem z 28 marca 2012 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie wjazdów na działkę. Skarżąca wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wznowiło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazało, że ze zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji wynika, że skarżąca, jako córka zmarłego 21 marca 2001 r. A.K. (właściciela działki nr [...] obr. [...], bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji) była stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2008 r. i bez swojej winy nie brała w nim udziału.
Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło uchylenia decyzji własnej z [...] września 2008 r. stwierdzając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że wydałby w sprawie decyzję odpowiadającą w swej istocie dotychczasowemu rozstrzygnięciu.
Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję własną z [...] czerwca 2012 r. i odmówiło uchylenia decyzji z [...] września 2008 r. stwierdzając wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.
Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja stanowić będzie kontynuację sposobu zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, ponieważ jedną z funkcji zabudowy występujących w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co jasno wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Organ odniósł się do podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego konieczności przeprowadzenia powtórnej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz ponownego sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ zaznaczył, że prowadząc postępowanie wznowieniowe nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Nie oznacza to jednak, że organ ten zobowiązany jest z góry odrzucić wiarygodność wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, a w szczególności prowadzić to postępowanie praktycznie od początku. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonał oceny prawidłowości postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, analizując w szczególności kwestię prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów nowej zabudowy.
W ocenie organu odwoławczego, powyższe parametry ustalone zostały zgodnie z § 4-7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca Sąd I instancji wskazał, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ jest zobowiązany rozpoznać sprawę ponownie w pełnym zakresie i może odmówić uchylenia decyzji ostatecznej wówczas, gdy wynik ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy uzasadniałby wydanie decyzji odpowiadającej treści dotychczasowej decyzji ostatecznej.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do analizy zgromadzonych w poprzednim postępowaniu dowodów i w oparciu o te materiały dokonał ponownej oceny prawnej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, dokonana przez organ odwoławczy ocena, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, jest przedwczesna, ponieważ nie została oparta na wnikliwym i pełnym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga m.in. uprzedniego sporządzenia analizy i projektu takiej decyzji przez osobę do tego uprawnioną. Ustalenie stanu faktycznego sprawy wymagało przynajmniej ustalenia, czy w obszarze objętym poprzednią analizą nastąpiła zmiana zabudowy. Jeżeli nie nastąpiły żadne zmiany, to dopuszczalne było oparcie się na znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej. Natomiast, jeżeli w wyniku ustaleń organu doszłoby do stwierdzenia, że wskutek upływu czasu, zabudowa na obszarze objętym znajdującą się w aktach sprawy analizą urbanistyczno-architektoniczną zmieniła się, to należało sporządzić nową, aktualną analizę, która zaktualizuje na dzień orzekania parametry zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji, może się to wiązać z koniecznością sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu wznowieniowym nie przeprowadzono powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającego się w granicach obszaru analizowanego oraz nie sporządzono nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też projektu decyzji o warunkach zabudowy, który powinien zostać uzgodniony w przewidziany prawem sposób z właściwymi organami. Za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut, że sprawa nie została rozpatrzona co do jej istoty. W sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bez swojej winy, została pozbawiona możliwości składania wniosków i podnoszenia zarzutów, nie można twierdzić, że w sprawie został zebrany pełny materiał dowodowy.
Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany dokonać ponownej oceny sprawy przy uwzględnieniu art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie), chyba że dla tego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że błędnie została sformułowana osnowa zaskarżonej decyzji. Bezspornym jest, że podstawa wznowienia wystąpiła, więc organ nie mógł odmówić uchylenia decyzji ostatecznej. Powinien był uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub stwierdzając, że zachodzi jedna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., wydać decyzję zgodną z art. 151 § 2 k.p.a. Jeżeli organ doszedł do przekonania, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., to stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a nie dodatkowo odmawiać uchylenia ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor – A. Sp. k. z siedzibą w W. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie inwestora, z akt sprawy i zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie złożyła w terminie ustawowym wniosku o wznowienie postępowania, co powinno skutkować stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ prowadzący wznowione postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zagospodarowania terenu, ma obowiązek przeprowadzenia powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu zawierającego się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki nr [...], sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, który powinien zostać uzgodniony w przewidziany prawem sposób z właściwymi organami. Inwestor podkreślił, że funkcje oraz cechy zabudowy zagospodarowania terenu zawierającego się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki nr [...] od dnia wydania kwestionowanej decyzji nie uległy zmianie.
Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. inwestor wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów – postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2012 r., postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2012 r., decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budową, a także decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2011 r. W ocenie inwestora, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących daty i źródła wiedzy skarżącej o kwestionowanej przez nią decyzji, a w konsekwencji zachowania ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wynika to z tego, że Pani Władysława Bachulska złożyła zgodnie z dyspozycją art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania w ustawowym terminie, tj. jednego miesiąca – z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – czyli od dnia, w którym dowiedziała się o wydanej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że będąc stroną tego postępowania administracyjnego, jako córka zmarłego dnia 21 marca 2001 r. A.K., tj. właściciela działki nr [...] obr. [...], która bezpośrednio graniczy z terenem projektowanej budowli, bez własnej winy nie brała w nim udziału, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Ponadto należy podkreślić, że doręczenie takiej decyzji stronie w ogóle nie jest konieczne dla wszczęcia postępowania wznowieniowego.
Po drugie, nie są także zasadne pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także § 3 cyt. wyżej rozporządzenia. Wynika to z tego, że w przypadku wznowienia postępowania właściwy organ orzeka już według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania nowej decyzji w tej sprawie. Oznacza to, że ustalenie stanu faktycznego sprawy zawsze w takim przypadku wymaga co najmniej ustalenia czy w obszarze objętym poprzednią analizą urbanistyczno-architektoniczną nastąpiła jakakolwiek zmiana zabudowy oraz biorąc pod uwagę czy z tej przyczyny jest dalej dopuszczalne wykorzystanie będącej już w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej.
W przeciwnym przypadku konieczne będzie opracowanie nowej - aktualnej w tym zakresie przedmiotowym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będącego w granicach obszaru analizowanego czyli w istocie także nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto jeżeli Pani W.B. nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to została także pozbawiona możliwości składania wniosków i podnoszenia zarzutów wobec dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stąd tak ważne jest to uprawnienie dla strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., które musi być także zabezpieczone w postępowaniu wznowieniowym. Dotyczy to w szczególności oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymagań, wynikających z przepisu art. 60 ust. 4 jak i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także § 3 cyt. rozporządzenia w zakresie prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej budowli.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.