Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1658/13 po rozpoznaniu skargi H. G. i J. G. na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr XXXV/297/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowy Targ 26 (Równia Szaflarska), w tym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 9", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej przebiegu drogi o symbolu 5 KDGP na odcinku obejmującym działki o numerach geodezyjnych [...] i [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
H. G. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr XXXV/297/2013, domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem i stwierdzenia, że uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:
- - art. 9, art. 10, art. 12, i art. 20 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowy Targ z dnia 28 czerwca 2010 r., który przewidywał całkowicie odmienny przebieg kwestionowanej drogi oznaczonej symbolem GP, w taki sposób, iż budynki zlokalizowane na działkach o nr [...] i [...] znajdowały się poza liniami rozgraniczającymi ww. drogę;
- - art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Gminy;
- - art. 6 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie chronionego prawem uprawnienia właścicielskiego;
- - art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwag do planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 17 pkt 6 pkt b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzgodnienie planu zagospodarowania przestrzennego z wojewodą w sytuacji, gdy przedmiotowy plan obejmuje projekt inwestycji drogi krajowej (art. 11 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych);
- - art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie wzywających uprawnień właścicielskich i zlokalizowanie instytucji użytku publicznego na działce zabudowanej, podczas gdy istnieje możliwość lokalizacji powyższej inwestycji na terenach bezpośrednio sąsiednich niezabudowanych;
- - art. 35 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie przez Radę Miasta przy ustalaniu terenów przeznaczonych pod budowę drogi ochrony terenów zabudowanych;
- - art. 11 i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż przepis ten wyłącza zastosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w przypadku składania wniosku zarządcy drogi do wojewody celem realizacji inwestycji drogowej, a nie w sytuacji uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego jedynie możliwość takiej inwestycji.
W uzasadnieniu skarżący podali, że uchwalony plan obejmuje teren ich działek nr [...] i [...], które są od kilkudziesięciu lat zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz zabudowaniami gospodarczymi. Plan przewiduje na nich przebieg drogi krajowej o symbolu GP. Podkreślili, że przebieg drogi przewidziany w studium nie przewidywał naruszenia granic ich działek, gdyż znajdowały się one poza liniami rozgraniczającymi drogę. W ocenie skarżących, zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać możliwości niesprecyzowanego bliżej w studium przesuwania w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Takiej wykładni przepisów nie uzasadnia ogólnikowe nazwanie w studium linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu liniami orientacyjnymi, jak i możliwość korekty oraz wielkość obszaru, którego dotyczy przeznaczenie inne niż w obowiązującym studium.
Aby dopuścić możliwość przesuwania w planie miejscowym linii rozgraniczających - w stosunku do linii naniesionych na części graficzne studium - konieczne jest dopuszczenie takiej możliwości w studium i dokładne zdefiniowanie w studium bądź w zapisach projektu planu zasad przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Możliwość taka nie może być abstrakcyjna. Działając w ramach posiadanych kompetencji i przepisów gmina nie może dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wprowadzaniu do niego zmian. Podkreślili, że dokonane zmiany nie mają charakteru "kosmetycznego".
Skarżący wskazali, że organ nie analizował przeznaczenia innych działek niezabudowanych zlokalizowanych w strefie objętej przebiegiem drogi krajowej, podczas gdy ich działki jako jedyne zabudowane znajdują się w obszarze objętym symbolem GP, a obok znajdują się działki niezabudowane po których inwestycja drogowa mogłaby zostać zrealizowana. Taki stan rzeczy stanowi, w ocenie skarżących, naruszenie zasady ochrony własności określonej w Konstytucji RP oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego. Przysługujące im prawo własności zostało bowiem ograniczone w sposób budzący wątpliwości i niedający się usprawiedliwić uprawnieniami władczymi gminy. Zaprojektowana droga ma służyć obsłudze działek, które w chwili obecnej są niezabudowane. W wersji początkowej droga miała zostać poprowadzona właśnie po tych działkach, co wydawało się logiczne.
Dalej wskazali na niekonsekwentne wywody organów gminy odnoście realizacji inwestycji w trybie szczególnej ustawy o realizacji inwestycji drogowych oraz konieczność dokonania uzgodnienia z Wojewodą Małopolskim, a nie GDDKiA która może być jedynie wnioskodawcą inwestycji drogowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowy Targ wniosła o oddalenie skargi.
W ocenie organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut niezgodności planu miejscowego ze studium jest całkowicie bezzasadny. Użyte przez ustawodawcę określenie: "zgodność" planu miejscowego ze studium nie może być interpretowane jako przenoszenie ustaleń studium do planu czyli jako tzw. zgodność pełna. Celem studium jest bowiem określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego o czym stanowi art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium ma więc z natury rzeczy charakter ogólny i kierunkowy.
Natomiast podstawowym celem planu miejscowego jest ustalanie przeznaczenia terenów oraz określanie ich zagospodarowania i zabudowy. Ta podstawowa różnica jest w praktyce pogłębiana przez to, że rysunek (mapa) studium i planu są zgodnie z przepisami prawa sporządzane w innej skali. Mapa studium nie jest w stanie regulować detali, wskazywać ściśle granic nieruchomości i linii rozgraniczających, a może to robić jedynie kierunkowo. Doprecyzowanie tych kwestii należy do planu miejscowego.
Organ podkreślił, że studium nie przewidywało całkiem odmiennego przebiegu kwestionowanej drogi GP jak twierdzą skarżący. Zgodnie ze studium uwarunkowań projektowana droga krajowa klasy GP rzeczywiście przebiega poza istniejącymi zabudowaniami należącymi do wzywających (linia rozgraniczająca przylega do tych zabudowań). W ustaleniach studium uwarunkowań, w II części szczegółowej, rozdział II – Kierunki rozwoju systemów infrastruktury technicznej, w tym komunikacji, pkt 8 Komunikacja lit. d wpisano, że przebieg dróg, zalecane szerokości linii rozgraniczających ulic oraz tereny rezerwowane dla realizacji węzłów, mogą być korygowane w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przebieg projektowanej drogi krajowej został wyznaczony w planie miejscowym na podstawie wniosku do planu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która jako zarządca dróg krajowych wniosła o uwzględnienie m.in. planowanej przebudowy drogi krajowej nr 49 na podstawie opracowań pn. "Budowa obwodnicy miasta Nowy Targ w ciągu drogi krajowej nr 49 Nowy Targ - Jurgów - gr. państwa w km. 0+000- km.2+700". Projekt planu miejscowego z wrysowanym przebiegiem powyższej drogi krajowej, zgodnie z procedurą został uzgodniony przez zarządcę drogi krajowej.
W kwestii nieuwzględniania przez organ uwag do planu zagospodarowania przestrzennego zgłaszanych przez skarżących organ wskazał, że rozstrzygnięcia burmistrza o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź uwag dotyczących projektu planu miejscowego, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W pismach kierowanych do skarżących jednoznacznie wyjaśniono przyczyny, które przesądziły o tym że nie uwzględniono uwag do planu. Organ zwrócił uwagę, że już w piśmie z 28 października 2010 r., znak: GNiPP.II.5542-2/09 Burmistrz w korespondencji do projektanta koncepcji ww. obwodnicy miasta, w pkt 6 zwracał uwagę na kolizję projektowanej drogi z istniejącą zabudową mieszkaniową. W piśmie z dnia 20 grudnia 2010 r. zarządca drogi poinformował, "że w związku z dostosowaniem projektu do wymaganych parametrów techniczno-budowlanych, w tym m.in. przyjęcie minimalnego promienia łuku poziomego jak również ze względu na uwarunkowania terenowe, w tym również wynikające ograniczenia związane ze skrajnią pionową nie ma możliwości ominięcia przedmiotowej zabudowy."
Nadto organ wyjaśnił, że nie każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Skarżący winien wykazać, jak uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie wykazano jak podjęcie zaskarżonej uchwały ingeruje w sposób wykonywania przez wzywającego prawa własności i wpływa negatywnie na sposób używania własnej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Ponadto w doktrynie przyjmuje się, iż pojęcie zagospodarowania terenu należy łączyć generalnie z przepisami Prawa budowlanego. Podjęcie przez dany podmiot działalności polegającej na zagospodarowaniu terenu polega bowiem na podjęciu robót budowlanych w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tym też zakresie, przepisy gwarantują przede wszystkim ochronę. Organ wskazał również na treść art. 35 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ wskazał również, że projekt planu miejscowego podlegał uzgodnieniu m.in. z Wojewodą Małopolskim i został uzgodniony postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011 r., znak: WI.IV.743-2-62-ll w zakresie zadań rządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi że w mpzp określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Realizacja południowej obwodnicy miasta została wpisana w Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, przyjęty uchwałą Nr XV/174/03 Sejmiku Woj. Małopolskiego z 22 grudnia 2003 r. co m.in. zgłaszał we wnioskach do planu Zarząd Województwa Małopolskiego (wniosek z 5 sierpnia 2010 r., znak: PR.VIII.7323/1-106/10). Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4b w planie miejscowym określa się granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa.
Zarząd Województwa Małopolskiego uzgadniając projekt planu kieruje się przesłankami, czy jest on zgodny z ww. planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Zarząd Województwa Małopolskiego uzgodnił projekt planu postanowieniem z 17 czerwca 2011 r., znak: PR-VIII.7634.4.109.2011.AK. Szczegółowy przebieg drogi na rysunku planu został wyznaczony w oparciu o wytyczne zarządcy drogi (GDDKiA) ponieważ tylko i wyłącznie on posiadał konieczne dane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i wskazał, że skarżący H. G. i J. G. jako współwłaściciele działek nr [...] i [...] są legitymowani do wniesienia skargi. Nadto wyżej wskazane działki znajdują się na terenie objętym planem miejscowym, a legitymacja do zaskarżenia planu miejscowego przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Podstawą materialnoprawną w rozpatrywanej sprawie są normy z ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy zawierającej plan miejscowy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Dokonując oceny zaskarżonego planu miejscowego z punktu ww. przesłanek Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez H. G. i J. G., że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], znajdującej w obszarze oznaczonym w planie będącym przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie symbolem 5KDGP - występuje sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowy Targ z 20 czerwca 2010 r., dalej Studium.
Sąd wskazał, że jak wynika z treści rysunku Studium, powiększonym do stosownej skali wraz z naniesionymi granicami działek nr [...] i [...], działki te co prawda w obszarze Studium znajdowały się poza obszarem zabudowy mieszkaniowej, to jednak tylko ich niewielka część była objęta liniami rozgraniczającym obszar drogi oznaczony symbolem GP, przy czym zabudowania sytuowane na ww. działkach znajdowały się poza liniami rozgraniczającymi drogi. W zaskarżonym planie miejscowym natomiast większa część obszaru ww. działek nr [...] i [...] wraz z zabudowaniami znalazła się w liniach rozgraniczających drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 5KDGP. Obszar w planie miejscowym o symbolu 5KDGP, zgodnie z ustaleniem oddziału 5 § 9 ust. 1 pkt 3 części tekstowej planu, to teren drogi krajowej głównej ruchu przyspieszonego, stanowiącej południową obwodnicę miasta Nowy Targ (wraz z obszarem oznaczonym symbolem 3KDGP i 4KDGP).
Nadto Sąd wskazał, że przebieg drogi 5 KDGP wyznaczony został w planie miejscowym z uwzględnieniem wniosku do planu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, która wniosła o uwzględnienie m.in. planowanej przebudowy drogi krajowej nr 49 Nowy Targ-Jurgów-granica państwa, a także, iż projekt planu dotyczący przebiegu ww. drogi został uzgodniony przez jej zarządcę, tj. GDDKiA.
W ocenie Sądu, ustalenia planu miejscowego w zakresie wyznaczonych linii rozgraniczających obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 5KDGP nie są zgodne z ustaleniem linii rozgraniczających dla ww. drogi wyznaczonymi w Studium. Zgodnie bowiem z kierunkiem zagospodarowania wyznaczonym na części graficznej Studium linie rozgraniczające drogi krajowej GP nie obejmują w obszarze działek nr [...] i [...] budynków znajdujących się na tych nieruchomościach, natomiast budynki te w ustaleniach skarżonego planu miejscowego znajdują się w środku linii rozgraniczających drogi oznaczonej symbolem 5KDGP.
Oceniając przedłożone do akt sprawy rysunki Studium i załącznika graficznego kwestionowanego planu miejscowego należy uznać takie przeznaczenie obszaru działek nr [...] i [...] w planie miejscowym za naruszające ustalenia Studium dla obszaru planowanej drogi szybkiego ruchu (GP). Rysunkowa część Studium i załącznik graficzny miejscowego planu wykazują bowiem wyraźne różnice w szczególności wobec sytuowania zabudowanych działek skarżących. W takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że ustalenia kwestionowanego przez skarżących planu miejscowego naruszają ustalenia Studium w zakresie przebiegu linii rozgraniczających drogi ruchu przyspieszonego w takim zakresie, w jakim linie te objęły zabudowania na ww. działkach.
Sąd podkreślił, że jak wynika z porównania części graficznej planu miejscowego oraz rysunku Studium szerokość drogi na obu dokumentach nie wykazuje znaczących różnic. Sąd nie podzielił stanowiska Rady Miasta Nowy Targ mającego podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z którym organy planistyczne Gminy Nowy Targ mając na uwadze, że studium ma z natury rzeczy charakter ogólny i kierunkowy, a podstawowym celem planu miejscowego jest skonkretyzowane ustalenie przeznaczenia terenów i określanie ich zagospodarowania i zabudowy, to organy mogły dokonywać modyfikacji granic kierunkowych, w tym przesuwać linie rozgraniczające dróg. Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest takie stanowisko także w sytuacji, gdy z ustaleń części tekstowej Studium linie rozgraniczające przebieg strefy zagospodarowania wskazują jedynie orientacyjny przebieg linii rozgraniczającej strefy zagospodarowania.
W ocenie Sądu linie wyznaczone w Studium mają charakter wiążący, natomiast za dopuszczalne należy uznać dostosowywania obszarów zagospodarowania objętych planem miejscowym do stref zagospodarowania określonych w studium, ale wynikające z szerokości linii rozgraniczających. Nadto Sąd podkreślił, że odniesienie orientacyjnego charakteru linii rozgraniczających jedynie do grubości linii wyrysowanych w części graficznej Studium nie może być uznany za niemający znaczenia w sytuacji gdy grubość linii w studium - przy przeskalowywaniu samego rysunku studium na rysunek planu miejscowego- wynosi kilka metrów.
Przyjęcie za zasadne stanowiska Rady Miasta Nowy Targ, że ustalenie w punkcie 8 części szczegółowej Studium, zgodnie z którym przebieg dróg, zalecane szerokości linii rozgraniczających oraz tereny rezerwowane mogą być korygowane w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w ocenie Sądu może dozwalać jedynie na korektę w zakresie samej grubości linii rozgraniczającej obszary w Studium, która odwzorowana na gruncie odpowiada szerokości kilku metrów. A zatem tylko w takich granicach dopuszczalne było przesuwanie granic linii rozgraniczających przebieg dróg w planie miejscowym wobec linii określonych w Studium.
Należy przy tym mieć na względzie, że szerokość kilku metrów w szczególności w stosunkach własnościowych działek zabudowanych stanowi istotny element modyfikacji i dostosowywania obszarów zagospodarowania, a przy tym taka szerokość ma także istotne znaczenie dla możliwości zagospodarowania samych działek przez ich właścicieli. W rozpatrywanej sprawie zachodzi taki szczególny przypadek w odniesieniu do działek nr [...] i [...], które w ustaleniach Studium tylko w niewielkiej części znajdują się w liniach rozgraniczających drogi natomiast w planie miejscowym w liniach obszaru przeznaczonego pod drogę oznaczona symbolem 5 KDGP znalazła się ich większa część oraz zabudowania, tj. dom mieszkalny i budynek gospodarczy.
Sąd podkreślił, że linie rozgraniczające uwidocznione na rysunku Studium mają charakter wiążący, a ich korygowanie wychodzące poza zakres szerokości samej linii i jak już zostało to wskazane powyżej doprowadziłoby do iluzoryczności badania zgodności treści Studium z treścią planu miejscowego. Skoro w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wskazano zasad owego korygowania linii rozgraniczających strefy przeznaczonej pod drogę ani też warunków takiego korygowania – to zapis Studium pozwalający na takie korygowanie nosi znamiona dowolności i Sąd odmawia uznania tego zapisu za wiążący w tej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1385/13). Możliwość dowolnego korygowania stref zagospodarowania na potrzeby planu miejscowego oznaczałaby praktycznie niczym nie ograniczoną możliwość dowodzenia, że w danym miejscu strefę można – i to zgodnie ze Studium – przesunąć o kilkanaście lub kilkadziesiąt metrów, lub nawet więcej.
Sąd podkreślił, że w szczególności właściciel takiego obszaru, który na skutek korekty zmienia swoje przeznaczenie w planie miejscowym w stosunku do przewidzianego w Studium, ponosiłby konsekwencje nadmiernej dowolności w tym zakresie. Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07 wskazał, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań z polityką przestrzenną gminy i lokalnymi zasadami zagospodarowania przestrzennego określonych w studium.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że ustalenia planu miejscowego powinny być spójne i zgodne z ustaleniami studium. Oznacza to zatem, że organ podejmujący uchwałę o zatwierdzeniu planu miejscowego musi stwierdzić jego zgodność z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. stosownie do brzmienia tego przepisu obowiązującego przy uchwalaniu kwestionowanego planu miejscowego ze względu na zainicjowanie procedury jego uchwalania w lipcu 2010 r.). Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie dla wąskiej interpretacji normy z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którą ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia własności ww. ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego mogą kształtować wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zatem dopuszczalna jest ingerencja w organu planistycznego w prawo własności. Natomiast rozważając tę kwestię w odniesieniu do nieruchomości skarżących oznaczonych jako działki nr [...] i [...] należy w ocenie Sądu przyjąć, iż zarzut naruszenia istoty prawa własności ustaleniami zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały należy bowiem stwierdzić, że kwestionowane przez skarżących ustalenia planu miejscowego dotyczące przesunięcia linii rozgraniczających w stosunku do rysunku Studium uniemożliwiają skarżącym dotychczasowe korzystanie i rozporządzanie nieruchomością stosownie do dotychczasowego przeznaczenia.
Poza liniami rozgraniczającymi znalazła się jedynie niewielka południowa część obu działek skarżących, natomiast w liniach rozgraniczających drogi 5KDGP znajduje się pozostała ich część z zabudowaniami usytuowanymi w środku planowanej drogi. Tym samym Sąd zgodził się z argumentacją skarżących, że zostali oni nadmiernie ograniczeni w swoich uprawnieniach właścicielskich i nie będą mogli korzystać z nieruchomości, na której posiadają dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze, biorąc w szczególności pod uwagę odmienne ustalenia Studium. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w zakresie pozostałych zarzutów skargi, w tym braku uzgodnień projektu planu z wojewodą, nieuwzględnienie uwag złożonych do projektu planu miejscowego, a także uregulowań ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).
Sąd uznał zatem za zasadne zarzuty stwierdzające brak zgodności pomiędzy treścią planu miejscowego dla obszaru przebiegu drogi o symbolu 5 KDGP na odcinku obejmującym działki skarżących o numerach [...] i [...] a treścią Studium, a poprzez to także nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności.
Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 u.p.z.p. i art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Nowy Targ, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, względnie w razie zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego, i w efekcie przyjęcie, że pomiędzy Studium a planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi sprzeczność skutkująca stwierdzeniem w części nieważności (odcinek obejmujący działki nr [...] i [...]) uchwały Rady Miasta Nowy Targ nr XXXV/297/2013 z dnia 29 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowy Targ 26 (Równia Szaflarska), w tym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 9", zgodnie z art. 20 ust. 1 i 28 ust. 1 u.p.z.p.;
- 2) art. 147 § 1 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 151 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
- 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż ustalenia studium winy być wprost przeniesione do zapisów miejscowego planu zagospodarowania, podczas gdy zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego (takiego samego przeznaczenia lecz określanego jako podobne, zbliżone) przenoszenia ustaleń studium do planu;
- 2) niewłaściwą wykładnię art. 6 u.p.z.p. co doprowadziło do jego nieprawidłowego zastosowania poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia istoty prawa własności nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy tylko takie zapisy miejscowego planu które byłyby sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, niedające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak szeroko rozumiana poprawa bezpieczeństwa ogółu, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę naruszenia prawa własności, a w konsekwencji skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Ponadto żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli H. G. i J. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Sąd I instancji uznał, że brak jest zgodności pomiędzy treścią planu miejscowego dla obszaru przebiegu drogi o symbolu 5 KDGP na odcinku obejmującym działki skarżących o nr ew. [...] i [...] a treścią Studium. Sąd wskazał, że działki te w ustaleniach Studium tylko w niewielkiej części znajdują się w liniach rozgraniczających drogi, natomiast w planie miejscowym w liniach obszaru przeznaczonego pod drogę oznaczoną symbolem 5 KDGP znalazła się ich większa część oraz zabudowania, tj. dom mieszkalny i budynek gospodarczy. Sąd stanął na stanowisku, że linie rozgraniczające uwidocznione na rysunku Studium mają charakter wiążący, a ich korygowanie wychodzące poza zakres szerokości samej linii doprowadziłoby do iluzoryczności badania zgodności treści Studium z treścią planu miejscowego.
Z poglądem Sądu I instancji nie można się zgodzić.
Brak jest podstaw do uznania, że korygowanie linii rozgraniczających oznaczonych na rysunku studium może odbywać się jedynie w zakresie grubości tej linii. Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że opracowując projekt studium uwarunkowań organ gminy winien posiadać szczegółową koncepcję przebiegu nowych dróg, w oparciu o którą drogi te zostałyby wrysowane do rysunku studium. Trudno wymagać od organu, aby już na etapie uchwalania studium dysponował stosowną dokumentacją projektową, na podstawie której możliwe byłoby określenie precyzyjnego przebiegu drogi, uwzględniającego wymagane parametry techniczno – budowlane i uwarunkowania terenowe. Tym bardziej, że studium jest aktem wewnętrznym gminy o bardzo ogólnym charakterze. Rysunek studium, obrazujący przeznaczenie poszczególnych terenów sporządzany jest na mapie w skali od 1:5000 do 1:25 000 (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Dz. U. Nr 118, poz. 1233).
Dla porównania, część graficzną planu miejscowego sporządza się co do zasady na mapie w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.), na której możliwe jest odczytanie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter orientacyjny. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów.
Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Porównując zatem zakres regulacji odnoszących się do studium i miejscowego planu, stwierdzić należy, że precyzyjne określenie przeznaczenia terenów i granic pomiędzy nimi następuje w miejscowym planie. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy ponadto zwrócić uwagę, że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych.
Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej. Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym, natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg powinno następować w planie miejscowym.
W rozpoznawanej sprawie, w ustaleniach studium uwarunkowań, w II części szczegółowej, rozdział II – Kierunki rozwoju systemów infrastruktury technicznej, w tym komunikacji, pkt 8 Komunikacja lit. d przewidziano możliwość korekty linii rozgraniczających tereny pod drogę, zawierając regulację, że przebieg dróg, zalecane szerokości linii rozgraniczających ulic oraz tereny rezerwowane dla realizacji węzłów, mogą być korygowane w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na względzie powyższe rozważania dotyczące ogólnego charakteru unormowań zawartych w studium i przeznaczenie spornego terenu pod drogę, której precyzyjny przebieg może być nie do ustalenia na etapie uchwalania studium, nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że zapis ten nosi znamiona dowolności.
Ponadto, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że realizacja południowej obwodnicy Nowego Targu została przewidziana w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, przyjętym uchwałą Nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r., co oznacza, że inwestycję tę należało uwzględnić w m.p.z.p., stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w planie miejscowym określa się granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Projekt planu miejscowego podlegał uzgodnieniu z Wojewodą Małopolskim i został uzgodniony postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011 r. w zakresie zadań rządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Zarząd Województwa Małopolskiego uzgodnił projekt planu postanowieniem z dnia 17 czerwca 2011 r., jako zgodny z ustaleniami Strategii Rozwoju Województwa Małopolskiego, przyjętej przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XLI 527/2006 z dnia 30 stycznia 2006 r. oraz z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętego uchwałą Nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r.
Odnosząc się zaś do kwestii dotyczącej naruszenia prawa własności skarżących wskazać należy, ze prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Wskazać zatem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.
Wskazać także należy, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Budowa drogi stanowiącej obwodnicę Nowego Targu niewątpliwie poprawi bezpieczeństwo w komunikacji na tym terenie i jest inwestycją istotną z punktu widzenia interesu publicznego, mając na względzie potrzebę rozwoju sieci dróg publicznych, a ponadto jest zgodna z polityką przestrzennego zagospodarowania województwa małopolskiego. Należy zatem uznać, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celu ustanowienia tego ograniczenia.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.