Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1907/13

Uzasadnienie

W dniach 11-12 października 2012 r. Wojewoda Mazowiecki przeprowadził czynności kontrolne w jednostce organizacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. - Przychodni ZOZ w G. w przedmiocie zgodności wykonywanej działalności z przepisami określającymi warunki wykonywania działalności leczniczej.

W toku czynności kontrolnych zwrócono się o udzielenie informacji na temat posiadania przez Dyrektora SP ZOZ w G. innego zatrudnienia poza kontrolowanym podmiotem leczniczym oraz o okazanie pisemnej zgody podmiotu tworzącego na dodatkowe zatrudnienie, w przypadku takiego zatrudnienia (art. 47 ust 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.)

W dniu 15 października 2012 r. podmiot kontrolowany wniósł sprzeciw na podstawie art. 84 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) wskazując, iż kontrolerzy domagali się informacji dotyczących Dyrektora ZOZ pomimo jego absencji spowodowanej delegacją służbową.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 84c ust 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych w zakresie uzyskania oświadczenia Dyrektora ZOZ w G. o nieposiadaniu innego zatrudnienia poza SP ZOZ w G., a w przypadku jego posiadania - okazania kontrolerom pisemnej zgody podmiotu tworzącego na dodatkowe zatrudnienie.

Na skutek zażalenia SPZOZ w G., Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w G. reprezentowany przez Dyrektora, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 111 ust 1 w związku z art. 47 ust 3 ustawy o działalności leczniczej poprzez przyjęcie, że Wojewoda ma prawo w toku kontroli podmiotów wykonujących działalność leczniczą żądać informacji o innym zatrudnieniu kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, traktowanej jako jeden z warunków wykonywania działalności leczniczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił, jako niedopuszczalną, skargę Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.)

Jak wskazał Sąd, postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie, nie mają także charakteru postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Odesłanie w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego.

Nie można wyłącznie z przyznania w art. 84c ust. 10 cytowanej ustawy prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi bowiem expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega również zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowienie Ministra Zdrowia nie może zostać także uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., bowiem te muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Tymczasem udzielenie informacji osobom upoważnionym do dokonania kontroli (ewentualnie w następstwie uzyskanych informacji - przedłożenie pisemnej zgody na dodatkowe zatrudnienie Dyrektora SPZOZ) nie dotyczy uprawnienia, czy tez obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Jak zostało to wyżej wykazane nie kreuje ono w stosunku do SPZOZ w G. żadnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego.

Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając mu:

1. a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 89c ust. 16 ustawy o działalności leczniczej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że do postępowania kontrolnego nie stosuje się przepisów k.p.a. w zakresie dopuszczalności drogi sądowej,
3. 2) art. 89c ust. 10 ustawy o działalności leczniczej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że do postępowania kontrolnego nie stosuje się przepisów k.p.a. w zakresie dopuszczalności drogi sądowej,
4. 3) art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez zamknięcie skarżącemu drogi do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
5. b. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
6. 1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, a przez to przyjęcie, że postanowienie wydane w toku czynności kontrolnych nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym,
7. 2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, a przez to przyjęcie, że postanowienie wydane w toku czynności kontrolnych nie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
8. 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Regulacją określającą zakres właściwości sądów administracyjnych jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w art. 3 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 tej ustawy wyznacza zakres tej kontroli, stanowiąc, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zajęte w zaskarżonym postanowieniu, że postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r., wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w zakresie uzyskania oświadczenia, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na to postanowienie podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Trafnie bowiem uznał Sąd I instancji, że postanowienie odnoszące się do postępowania kontrolnego, uregulowanego przepisami ustawy o swobodzie gospodarczej, nie mieści się w żadnej z kategorii określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem mającym na celu ustalenie stanu faktycznego i nie stanowi postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniu kontrolnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania mu charakteru prawnego postępowania administracyjnego.

Zatem postanowienie podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym. Nie jest też wydawane w trybie postępowania egzekucyjnego czy zabezpieczającego. Ponadto nie kształtuje ono również bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa (por. post. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, Lex nr 741496). Tak samo należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że postanowienie wydawane w toku czynności kontrolnych nie jest "inną czynnością", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Akt tego rodzaju powinien potwierdzać uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Udzielenie informacji, osobom upoważnionym do dokonania kontroli, dotyczącej dodatkowego zatrudnienia nie mieści się zatem w pojęciu "innej czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W takiej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - należało uznać za nieuzasadnione. Powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 89c ustawy o działalności leczniczej zaś nie istnieje. Tak samo za nieusprawiedliwiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przestrzegania z urzędu przez sąd administracyjny zakresu swojej właściwości określonej ustawą, której konstytucyjność nie została w tym zakresie dotychczas skutecznie podważona, nie można bowiem postrzegać jako nieuzasadnionego zamykania drogi sądowej.

Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.