Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 252/11, oddalił skargę S. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2011 r., nr WOP/KK/7144/31/08/10, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z dnia 23 września 2010 r. nr PINB-7141/068/06/PO, wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm.), nakazał S. S. rozbiórkę obiektu budowlanego wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr... położonej w K. B., gmina K. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że S. S. wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr... w październiku 1994 r. przedmiotowe obiekty budowlane.
Organ wyjaśnił, iż na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane obiekty budowlane mogły być wznoszone wyłącznie na terenach na ten cel przeznaczonych zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 3). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 tej ustawy budowę obiektów budowlanych można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jak stwierdził nadto organ, w okresie wznoszenia przedmiotowych obiektów budowlanych obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzony uchwałą nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy w Krokowej z dnia 30 lipca 1993 r., który przeznaczał teren, na którym położna jest przedmiotowa działka, pod uprawy leśne i łąki, bez prawa jakiejkolwiek zabudowy. Obecnie dla terenu K. B. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 19 lipca 2010 r., nr 1660/10, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia 27 stycznia 2010 r., nr ZPG-7331/130/2009, o odmowie S. S. ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budowy domu letniskowego na działce nr... w K. B., gmina K.. Zdaniem organu, w sprawie zachodziły zatem okoliczności uzasadniające rozbiórkę ww. obiektów na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 18 stycznia 2011 r., nr WOP/KK/7144/31/08/10, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że budowa przedmiotowych obiektów budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego odwołujący się nie przedstawił. Wskazał następnie, przedstawiając na poparcie swego stanowiska poglądy sądów administracyjnych, że skutki samowoli budowlanej na gruncie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązują w dacie wydawania decyzji. Organ zaznaczył przy tym, iż inwestor skorzystał z możliwości wystąpienia do Wójta Gminy Krokowa z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która rozstrzygałaby kwestię zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 19 lipca 2010 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia 27 stycznia 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych obiektów budowlanych. Tym samym ostatecznie i negatywnie została przesądzona kwestia zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym przedmiotowych obiektów.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że z wnioskiem o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki można wystąpić do właściwego organu dopiero wówczas, gdy nakaz rozbiórki stanie się ostateczny. Organ odwoławczy wskazał również, że fakt prowadzenia prac nad nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ nie jest to zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2011 r. S. S. wniósł o jej uchylenie lub zawieszenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że niezbędne jest dokonanie oceny zgodności wybudowanych obiektów z planem obowiązującym w trakcie orzekania, co oznacza, że ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowych obiektów, do czasu ustalenia nowego przeznaczenia terenu, na jakim się znajdują, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, byłoby stosowne. Warunkiem orzeczenia bezwzględnego nakazu rozbiórki jest bowiem niezgodność obiektu budowlanego z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub ewentualnie planem, który zostanie uchwalony w terminie późniejszym. Aktualnie plan taki mógłby powstać jedynie pod warunkiem uchwalenia studium zagospodarowania, będącego w trakcie opracowywania.
Uchwalenie studium zagospodarowania gminy K. otwierałoby drogę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ostatecznie pozwoliłby na uczciwą wobec wszystkich właścicieli nieruchomości ocenę możliwości legalizacji samowoli budowlanych istniejących na terenie K. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga jest niezasadna.
W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego zostały dokonane zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a., ocena dowodów nie narusza art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy pozostawały bezsporne. Wynikało z nich, że skarżący wybudował przedmiotowe obiekty budowane w październiku 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę, że ustalona prawidłowo data zakończenia budowy przedmiotowych obiektów budowlanych przypada przed dniem 1 stycznia 1995 r., a sprawa dotycząca samowolnego ich wybudowania nie została wszczęta i zakończona decyzją ostateczną przed tą datą, słusznie zatem organy obu instancji przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 228, ze zm.) dokładnie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm.).
Opierając się na poglądzie wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji. Jeżeli zatem przyjmuje się wykładnię, według której w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego, to w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Z ust. 2 art. 4 ustawy o planowaniu wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba to rozumieć w ten sposób, że brak w dacie wydania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego nie przesądza automatycznie, iż działka nie jest przeznaczona pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt P 37/06.
Z kolei przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania te zostały wymienione w pkt 1-5 z jednoznacznie sformułowanym zastrzeżeniem, że tylko łączne spełnienie tych wymagań stwarza możliwość wydania przedmiotowej decyzji. Oznacza to, że w przypadku braku w dacie rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z możliwości takiej skorzystał skarżący w przedmiotowej sprawie i wystąpił do właściwego organu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego na działce..., położonej w K.B.
Wójt Gminy Krokowa, ostateczną decyzją z dnia 27 stycznia 2010 r., odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 19 lipca 2010 r., utrzymało tę decyzję w mocy. Skarżący nie wykazał zatem, że przedmiotowa zabudowa cechuje się zgodnością z przepisami o planowaniu przestrzennym, stąd też istniały podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Co za tym idzie, decyzje organów obu instancji wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa materialnego.
Bezzasadnie skarżący twierdził przy tym w skardze, że przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka zabudowana obiektami budowlanymi należącymi do skarżącego. Skarżący podzielając stanowisko organów, iż zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym należy badać według stanu prawnego na dzień wydania decyzji, wywodzi z tego błędny wniosek o możliwości oczekiwania przez organ na uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwlekanie organu nadzoru budowlanego z wydaniem decyzji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a stanowiłoby bezpodstawne naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., po drugie brak jest podstaw, aby w tym celu korzystać z instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 252/11, złożył S. S. zaskarżając wskazany wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, chociaż dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie można dokonać oceny możliwości legalizacji samowoli budowlanej;
- - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że sprawa podlegała zawieszeniu, z uwagi na niemożność dokonania oceny zgodności wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie orzekania o nakazie rozbiórki, z uwagi na brak obowiązującego planu.
W skardze kasacyjnej wskazano, że z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że można dokonać zgodności inwestycji z prawem, tj. z planem zagospodarowania przestrzennego, gdy plan ten nie istnieje. Obecnie trwają place nad uchwaleniem studium zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie studium otwiera drogę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ostatecznie pozwoliłby na możliwość oceny legalizacji samowoli budowlanych istniejących na terenie K. B..
Nadto wskazano na niezawieszenie przez organ postępowania w sprawie samowoli budowlanej w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas, gdy brak aktu prawnego w oparciu, o który dokonano by oceny zgodności inwestycji z prawem powoduje niemożność dokonania oceny zgodności wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie orzekania o nakazie rozbiórki, z uwagi na brak obowiązującego planu. Przepis ten nie stanowi przejawu uznania administracyjnego organu i nie stanowi, iż zawieszenie postępowania w ww. przypadku jest fakultatywne, norma prawna wskazuje, że "organ zawiesza postępowanie", co dowodzi, że konieczne jest wydanie postanowienia o zawieszeniu toczącego się postępowania do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, lecz zarzuty w niej zawarte nie są trafne.
Zarzut sformułowany jako naruszenie przepisów procedury przez akceptację przez Sąd Wojewódzki niezawieszenia postępowania w toczącej się sprawie samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego, z powodu braku aktu prawnego w oparciu, o który dokonano by oceny zgodności inwestycji z prawem, jest całkowicie niezasadny z trzech powodów, po pierwsze dlatego, iż sprawa zgodności z przepisami planistycznymi została już rozstrzygnięta przez wydanie odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, po drugie dlatego, że wydanie takiej decyzji jest jedną z przewidzianych przez prawo form określenia (obok planu) sposobu zagospodarowania terenu, po trzecie, iż w skardze nie uzasadniono, na czym miałoby polegać naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy uchwalenie aktu planistycznego nie jest obowiązkowe, a skarżącemu nie przysługuje roszczenie o uchwalenie takiego planu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego analiza tez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 prowadzi do wniosku, że zarzut ten jest całkowicie chybiony. Jak zauważył Trybunał, w przypadku braku planu miejscowego, "na terenie takim obowiązuje "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy."
W orzecznictwie sądowym zaakceptowano pogląd, iż ocenę zgodności samowoli budowlanej z przepisami należy prowadzić nie według nieobowiązujących już planów, lecz w zgodzie z obecnie obowiązującymi przepisami planistycznymi. W obecnym systemie prawnym zasadą jest, że o wprowadzeniu na określonym terenie porządku planistycznego rozstrzygają władze gminy.
Ogólny porządek planistyczny do czasu kiedy gmina nie skorzysta z przysługującego jej władztwa planistycznego i nie uchwali planu, stanowi podstawę prawną zagospodarowania terenów nieposiadających planu. Przepisy wchodzące w skład tego ogólnego porządku planistycznego mogą zostać zindywidualizowane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na żądanie wnioskodawcy, określając tym samym jego sytuację prawną w zakresie możliwości zagospodarowania terenu. Brak planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zatem przeszkody do ustalenia uprawnień wnioskodawcy, a co za tym idzie nie znajdowało podstawy żądanie zawieszenia przedmiotowego postępowania z powodu niemożności ustalenia uprawnień skarżącego do zagospodarowania w określony sposób należącego do niego terenu.
Nie można zatem podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że brak planu uniemożliwia określenie możliwości zagospodarowania jakiegoś terenu. Jest odwrotnie, to właśnie ten generalny prządek planistyczny brany jest pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego też porządku wynikają określone nakazy i zakazy również przy tworzeniu planu. W przypadku zaś wydawania decyzji, w sprawie kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki, powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy były właśnie okoliczności uniemożliwiające zabudowę, a wynikające z zakazów zabudowy terenów leśnych. Nie okazały się zatem usprawiedliwione podstawy zaskarżenia wyroku ani w odniesieniu do procedury, ani też zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.