Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 812/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi W. T. i G. D.na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., uchylił w całości decyzję Kierownika Delegatury w Tarnowie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r., umarzającą postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. [...] w T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. D. C., współwłaściciel kamienicy położonej przy ul. [...] w T., zwrócił się do Kierownika Delegatury w Tarnowie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z wnioskiem o wpisanie wskazanego budynku do rejestru zabytków.
Kierownik Delegatury w Tarnowie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków opisanej wyżej kamienicy położonej przy ul. [...] w T., wskazując w uzasadnieniu, że toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości oraz że nieruchomość posiada ustanowionego sądownie zarządcę. Organ zaznaczył, że ustanowienie przymusowego zarządu nieruchomości wyłącza współwłaścicieli z podejmowania czynności dotyczących statusu i funkcjonowania nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył D.C.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając sprawę uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, w sprawie brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego D.C., jako jeden ze współwłaścicieli budynku, był uprawniony do złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie wpisania przedmiotowego budynku do rejestru zabytków i uprawnienia tego nie wyłącza fakt ustanowienia sądowego zarządcy nieruchomości.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził jednocześnie, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa w związku z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., wobec faktu podpisania jej przez osobę nieupoważnioną.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. podpisana została przez Kierownika Delegatury w T. (w uzasadnieniu błędnie wskazano "w Płocku") z upoważnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że Kierownik Delegatury w Tarnowie w związku z wewnętrznymi przepisami Regulaminu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie oraz zakresem zadań, obowiązków i uprawnień określonych w zakresie czynności, ma kompetencje do merytorycznego przygotowania decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
W ocenie organu drugiej instancji oznacza to, że przygotowuje on materiały na potrzeby postępowań oraz sporządza projekty decyzji w sprawach z zakresu wpisu zabytku do rejestru zabytków województwa małopolskiego. Ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby Kierownik Delegatury w Tarnowie miał jakieś dodatkowe upoważnienia w sprawach wpisów do rejestru zabytków.
Tym samym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków może podjąć jedynie Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. podpisana więc została przez podmiot do tego nieuprawniony.
Wskazane naruszenie obowiązujących przepisów k.p.a. i brak możliwości usunięcia uchybień we własnym zakresie uzasadniało – zdaniem organu odwoławczego - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. T. i G. D. wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że składniki decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 k.p.a., wymieniając wśród nich podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa z kolei ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Powołana ustawa określa również organizację organów ochrony zabytków.
Zgodnie z art. 89 tej ustawy, organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków (pkt 1) oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków (pkt 2). W myśl zaś art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy, w sprawach określonych w ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Powołana ustawa przewiduje zatem dwa organy administracji publicznej sprawujące ochronę zabytków, tj. ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz wojewodę, kompetencje których we wskazanym zakresie wykonywane są odpowiednio przez Generalnego Konserwatora Zabytków oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oznacza to tym samym, że jedynie wskazane wyżej organy uprawnione są do podejmowania, w odniesieniu do zabytków, określonych działań mających na celu zachowanie ich wartości zabytkowej, w tym m.in. do wydawania decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.
W rozpoznawanej sprawie tymczasem decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., mocą której umorzone zostało postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków kamienicy położonej w T. przy ul. [...], wydana (podpisana) została przez Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie – A.C., który – co jednoznacznie wynika z analizy akt sprawy - nie był upoważniony do jej wydania.
Zauważyć co prawda trzeba, że powołana wyżej ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przewiduje możliwość wydawania określonych decyzji administracyjnych przez kierownika delegatury wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 6 tej ustawy, kierownik delegatury, z upoważnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, na terenie swojego działania prowadzi kontrole i sprawy, w tym, w szczególności wydaje decyzje administracyjne. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika jednak, że kierownik delegatury może wydać określoną decyzję jedynie na mocy stosownego upoważnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przy czym oczywiste jest, że nie może to być upoważnienie w jakiejkolwiek formie. Stosowne upoważnienie powinno mieć formę pisemną.
Z analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika natomiast – jak już wyżej wskazano – że Kierownik Delegatury w Tarnowie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie nie został upoważniony przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (w formie pisemnego upoważnienia) do wydawania decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. W szczególności upoważnienie to nie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy "szczegółowego zakresu czynności" Kierownika Delegatury w Tarnowie, zatwierdzonego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie.
Zauważyć należy, że w powołanym "szczegółowym zakresie czynności" znalazł się jedynie zapis, iż do zakresu czynności działania Kierownika Delegatury w Tarnowie należy m.in. nadzór nad merytorycznym przygotowaniem decyzji o wpisie do rejestru zabytków (pkt 1 a). Zgodnie natomiast z regulaminem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie, do wyłącznej aprobaty i podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zastrzeżone są m.in. sprawy związane z wydawaniem decyzji dotyczących wpisu do rejestru zabytków (§ 28 pkt 6), a także udzielanie pracownikom Wojewódzkiego Urzędu pisemnych upoważnień do podejmowania określonych czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowień, pism oraz innych dokumentów wraz z określeniem przedmiotowego zakresu upoważnienia (§ 28 pkt 9).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia w całości decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Kierownik Delegatury w Tarnowie nie był upoważniony do wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., mocą której umorzono postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków kamienicy położonej w T. przy ul. [...]. Przy czym podkreślić trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy jest podnoszona przez skarżących okoliczność, iż decyzja organu pierwszej instancji była decyzją umarzającą postępowanie i nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Powołana wyżej ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określając organy ochrony zabytków, nie dzieli ich na organy właściwe jedynie do merytorycznego rozpoznania danej sprawy i organy rozstrzygające jedynie kwestie procesowe.
Innymi słowy dany organ ochrony zabytków jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w określonej sprawie i bez znaczenia jest, czy wydane rozstrzygnięcie ma charakter merytoryczny czy też procesowy. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej wpisania obiektu do rejestru zabytków, organem wydającym decyzję w pierwszej instancji (niezależnie od wyniku rozstrzygnięcia) powinien być właściwy wojewódzki konserwator zabytków.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że z uwagi na fakt, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. podlegała uchyleniu jako wydana przez organ nieposiadający stosownego umocowania do jej wydania, o czym słusznie orzekł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Sąd nie badał pozostałych zarzutów skargi, w tym prawidłowości stanowiska organów co do istnienia lub nieistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. Kwestia ta badana będzie przez organy administracji publicznej ponownie rozpoznające powyższą sprawę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. D. i W.T. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy polegające na braku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja organu I instancji była dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna w sposób oczywisty nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogów tych w sposób należyty nie spełnia. Skarga kasacyjna czyni co prawda zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, zawiera oznaczenie zaskarżonego wyroku oraz wskazuje zakres zaskarżenia, a także prawidłowo formułuje żądany sposób rozstrzygnięcia sprawy, jednak w sposób należyty nie przytacza podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy polegające na braku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności decyzji organu I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednakże przepisów postępowania, które jego zdaniem zostały naruszone, co już samo w sobie prowadzi do tego, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo wskazane przepisy procesowe, które Sąd pierwszej instancji naruszył. Jedyny przepis wskazany w uzasadnieniu tejże skargi kasacyjnej to art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże powołując ten przepis skarżący kasacyjnie wskazali jedynie, iż decyzja organu I instancji była dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem prawa.
Podnosząc zaistnienie kwalifikowanej wady decyzji organu administracji publicznej I instancji nie wskazano jednocześnie przepisów, które zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie jest decyzja organu pierwszej instancji tylko decyzja wydana przez organ odwoławczy.
Sąd administracyjny posiada co prawda z mocy art. 135 p.p.s.a. możliwość stoswowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest jednak niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a w każdym razie skarżący kasacyjnie tego skutecznie nie wykazali.
Wbrew argumentom skargi kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie miał możliwości "uznania za nieważną" decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują natomiast możliwości wydania rozstrzygnięcia o "uznaniu decyzji za nieważną". Skutek tego rodzaju powodować może decyzja o stwierdzeniu nieważności aktu, jednak decyzja taka zapaść może wyłącznie w toku postępowania nadzwyczajnego, a nie jak w niniejszej sprawie w postępowaniu odwoławczym.
Niewadliwa zatem jest ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego miał podstawy do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego w oparciu o regulacje zawarte w art. 138 k.p.a
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)