Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1913/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 707/13, oddalił skargę K. U. i E. U. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. na wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa S. w dniu [...] marca 2007 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku letniskowego na działce nr A w S. W toku postępowania organ ustalił, że na terenie działek nr B i A w S. posadowiony został murowany budynek letniskowy o wymiarach 8,00 m na 4,50 m. Budynek ten wybudowany został samowolnie w 1976 r., przy czym zasadnicza część budynku znajduje się na terenie działki nr B, stanowiącej własność Skarbu Państwa, natomiast taras zachodzi na działkę nr A, stanowiącą współwłasność E. i K. U. Ustalono także, że dla działek nr A i częściowo nr B obowiązują ustalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy L. podjętego uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z [...] września 2007 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr A w S. oznaczona symbolem [...] przeznaczona jest pod zabudowę letniskową, natomiast działka nr B oznaczona symbolem - stanowi grunt leśny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nakazał E. U. i K. U. dokonanie rozbiórki wybudowanego domku letniskowego oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. Organ zauważył, że z uwagi na fakt wybudowania budynku letniskowego w 1976 r. zastosowanie w niniejszej sprawie ma ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie organu orzeczenie rozbiórki obiektu było uzasadnione, ponieważ inwestorzy nie wykazali się posiadaniem zezwolenia właściwego organu na jego budowę, jak też wybudowali obiekt na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę. Ponadto, jak wskazał organ, przedmiotowego budynku letniskowego wybudowanego na działce nr B nie można uznać za obiekt wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i K. U. wnosząc o jej uchylenie i zalegalizowanie budowy budynku letniskowego. Inwestorzy wskazali, że nie wybierali miejsca na posadowienie budynku. Budynek wybudowany został bowiem w miejscu wskazanym przez geodetę gminnego, a działka nr B będąca obecnie własnością Skarbu Państwa – Nadleśnictwa K., znajdowała się wówczas we władaniu Gminy L., od której odwołujący się dzierżawili wtedy także działkę nr A. Tym samym bez swojej wiedzy i złych intencji zajęli niewielki areał gruntu działki B. Po rozpatrzeniu odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na wybudowanie domku letniskowego w 1976 r. (art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), na wybudowanie i rozbudowę stałych i tymczasowych budynków wymagane było pozwolenie na budowę. Inwestorzy nie przedstawili natomiast takiego pozwolenia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zauważył wprawdzie, że K. i E. U. informowali organ nadzoru budowlanego (pismo z 30 listopada 2009 r.), że poprzedni dzierżawca działki nr A – R. S. uzyskał pozwolenie na budowę budynku letniskowego (decyzja nr [...]); na dowód powyższego załączyli, m.in. potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię wykazu działek i numerów decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r. Również R. S. złożył oświadczenie, że w latach 70. XX wieku był dzierżawcą działki letniskowej w miejscowości S. i uzyskał pozwolenie na budowę budynku letniskowego na działkach nr C i A, ale zrezygnował z dzierżawy i nie podjął żadnych prac budowlanych.

Pozwolenie to jednak nie zostało przeniesione na E. i K. U. jako nowych inwestorów. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że budynek letniskowy usytuowany na działce niebędącej własnością inwestorów nr B (zasadnicza bryła), z tarasem przechodzącym na działkę nr A został wybudowany samowolnie w 1976 r.

Organ odwoławczy podniósł również, że powyższe stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w prawomocnym wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 420/10 oddalającym skargę E. i K. U. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. i stanowiące o braku podstaw do wstrzymania, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., robót budowlanych dotyczących budynku letniskowego na terenie działki nr B i częściowo na działce nr A w S. Powołując się zatem na art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ odwoławczy zauważył, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przeanalizowania ust. 1 pkt. 1 ww. przepisu, czyli zgodności wybudowania obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Orzekając więc w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., organy powinny mieć na uwadze zgodność budowy obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie orzekania, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy ustalił, że działka nr B w S. nie jest objęta planem miejscowym dla wsi S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] września 2007 r. (pismo wójta Gminy L. z dnia 9 marca 2012 r.). Oznaczenie powyższej działki w załączniku planu jest tylko dla celów informacyjnych [...] – istniejące drogi wewnętrzne, teren lasów.

W świetle powyższego, organ odwoławczy pismem z dnia 28 marca 2012 r. wezwał inwestorów do przedłożenia, w terminie 21 dni od dnia otrzymania wezwania, kopii złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku letniskowego. Następnie Wójt Gminy L. w piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r. poinformował, że wniosek zgłoszony przez K. U. nie został rozpatrzony z uwagi na to, że wnioskodawca nie uzupełnił go na wezwanie organu.

A zatem wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr B, jak też braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej budynku letniskowego organ odwoławczy uznał, że orzeczenie rozbiórki obiektu było zasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję złożyli K. i E. U. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podnieśli, że nie mogli przedstawić mapy z przeznaczeniem terenu działki B z oznaczeniem [...] i [...], bo takiej mapy nie ma w zasobie geodezyjnym starostwa – jest mapa z oznaczeniem [...]. Ponadto, skarżący wskazali, że złożyli wniosek o zmianę planu urządzenia lasu, domagając się w istocie wyłączenia działki, na której zlokalizowany jest budynek z ustaleń tego planu. Wniosek ten jednak złożony został po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Skarżący wskazali także, że w trakcie rozgraniczania nieruchomości w latach osiemdziesiątych nie wzięto pod uwagę faktu zabudowy nieruchomości domkiem prywatnym nie służącym gospodarce leśnej i efektem tego zaniedbania jest krzywdząca dla nich decyzja w niniejszej sprawie. Działka nr B została błędnie wpisana do ewidencji leśnej, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Ponadto zdaniem skarżących weryfikacja planu urządzenia lasu jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać zawieszone. Do skargi załączono wniosek skarżących z dnia [...] sierpnia 2013 r. skierowany do Ministra Środowiska o sporządzenie aneksu do planu urządzenia lasu.

Dodatkowo w piśmie z dnia 14 października 2013 r. skarżący oświadczyli, że dysponują wykazem nazwisk inwestorów i przypisanych im numerów decyzji o pozwoleniu na budowę z lat siedemdziesiątych. Z wykazu tego można wysnuć wniosek, że Urząd Gminy w L. wydał na nazwisko K. U. decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...], choć fizycznie taką decyzją skarżący nie dysponują. Powyższe świadczy o tym, że organ zaniedbał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, bowiem nie dopełnił wszelkich czynności w celu odnalezienia dokumentu pozwolenia na budowę.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.

Sąd zauważył, że w dacie realizacji inwestycji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, której przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, w szczególności w postaci domku letniskowego - wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji za bezsporne w sprawie uznał fakt wybudowania przez skarżących budynku letniskowego w 1976 r. Uznał również, że obiekt ten wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, gdyż okoliczność przeciwna nie została przez skarżących udowodniona w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd wskazał, że okoliczność wybudowania niniejszego obiektu budowlanego przez skarżących w warunkach samowoli budowlanej przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 420/10. Orzeczenie to nie zostało bowiem uchylone, zmianie nie uległy też przepisy. W wyroku tym Sąd wskazał, że na brak pozwolenia na budowę po stronie skarżących wskazywała okoliczność, iż na zabudowanie działki nr A pozwolenie uzyskał jedynie poprzedni dzierżawca tak oznaczonej nieruchomości, zaś przedmiotowy budynek w swej zasadniczej bryle posadowiony został na części działki nr B, a jedynie taras budynku wchodzi w granice działki nr A. Bezsporną okolicznością było, że skarżący nie doprowadzili do przeniesienia na swoją rzecz pozwolenia na budowę udzielonego poprzedniemu dzierżawcy.

W powyższym wyroku Sąd stwierdził również, że wybudowanie budynku przy przekroczeniu granicy działki i bez przeniesienia pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną. Skarżący nie posiadali bowiem w dacie jego wybudowania pozwolenia na budowę zarówno dla działki nr A, jak i działki nr B. Natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje na lokalizację przedmiotowego budynku w części zasadniczej na działce nr B, zaś na działce nr A w części dotyczącej tarasu.

Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", uznał się, podobnie jak organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, za związany wyrażoną w powyższym orzeczeniu oceną prawną.

Odnosząc się natomiast do przedstawionej przez skarżących przy piśmie z dnia 8 października 2013 r. listy nazwisk inwestorów i przypisanych im numerów decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r. Sąd stwierdził, że nie zawiera ona nazwiska skarżących, a wniosek jakoby decyzja o numerze [...] przypisana była na rzecz skarżącego nie znajduje potwierdzenia zarówno w treści tego dokumentu, jak i innych zebranych przez organy administracji w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla działek nr A i częściowo nr B obowiązują ustalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy L. podjętego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] września 2007 r. Zgodnie z tym planem działka nr A w S. oznaczona symbolem [...] przeznaczona jest pod zabudowę letniskową, natomiast działka nr B oznaczona symbolem [...] - stanowi grunt leśny. Tak więc zdaniem Sądu z planu wynika jednoznacznie, że teren, na którym położona jest nieruchomość skarżących – działka B - nie jest przeznaczony pod zabudowę, chociażby letniskową, gdyż stanowi teren lasu.

Natomiast, działka, na którą zachodzi taras przedmiotowego obiektu budowlanego – działka nr A - przeznaczona jest pod zabudowę letniskową. A zatem jedynie w odniesieniu do tej działki istniałaby możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego – oczywiście gdyby przedmiotowy obiekt budowlany był na niej posadowiony, co jednak nie ma miejsca. Sąd pierwszej instancji podzielił również wyrażone w licznych wyrokach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skutki samowoli budowlanej, o której organ orzeka na podstawie regulacji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. należy oceniać w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie budowy obiektów budowlanych. Podniósł przy tym, że w jego ocenie nieruchomość skarżących, objęta jest uregulowaniem planistycznym ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 2007 r.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju inwestycję. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również sformułowanego w skardze zarzutu obrazy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającej na braku zawieszenia postępowania z uwagi na zgłoszenie przez skarżących wniosku o zmianę planu urządzenia lasu do Ministra Środowiska. Sąd wskazał, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie w świetle faktu, że skarżący wybudowali budynek w warunkach samowoli budowlanej na nie stanowiącym ich własności gruncie, przeznaczonym w planie miejscowym na las, a więc na terenie w odniesieniu do którego brak jest możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. U. i K. U. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3, § 5, art. 153 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu, bezpodstawne przyjęcie związania przez Sąd pierwszej instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 420/10, a w konsekwencji niewyjaśnienie swego stanowiska w uzasadnieniu orzeczenia;
3. b) art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o zwieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Ministra Ochrony Środowiska w przedmiocie wniosku skarżących o zmianę planu urządzenia lasu względnie nieprzekazanie przez Sąd sprawy do ponownego rozpoznania organowi nadzoru budowlanego, celem rozważenia zasadności wniosku w świetle innych okoliczności sprawy, niewyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia motywów nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania, następnie oddalenie skargi i przyjęcie, że wyczerpująco został wyjaśniony przez organ nadzoru budowlanego stan faktyczny pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia;
4. c) art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi oraz brak w uzasadnieniu orzeczenia Sądu motywów w zakresie oceny zasadności podstawy nakazania rozbiórki budynku przez organ nadzoru budowlanego i uznanie w ramach funkcji kontrolnej przez Sąd, że stan faktyczny został należycie wyjaśniony, pomimo naruszenia przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 3, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. – przez niewyjaśnienie należycie i w pełni stanu faktycznego w przedmiocie zakresu i charakteru planu zagospodarowania przestrzennego i wydanie decyzji bez wyjaśnienia podstawy prawnej;
5. d) art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 3 i art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia wszechstronnie stanu faktycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty E. U. i K. U. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło w imieniu Skarbu Państwa – Nadleśnictwo K. wnosząc o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 707/13 odrzucił skargę kasacyjną E. U. od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r. z uwagi na jej niedopuszczalność wobec niezłożenia wniosku o uzasadnienie wyroku.

Wnoszący skargę kasacyjną K. U. na okoliczność wykazania, że sporny obiekt wybudowany został na podstawie uzyskanego zezwolenia przy piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. nadesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego kopię decyzji – pozwolenia na budowę domku letniskowego z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...] wydaną przez Urząd Gminy w L. na nazwisko R. S., jak też kopię decyzji – pozwolenia na budowę domku letniskowego z dnia [...] maja 1977 r. na nazwisko K. U. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z powyższych dokumentów. Podniósł przy tym, że dokumentów tych nie mógł przedstawić wcześniej, gdyż dotychczas Urząd Gminy w L. twierdził, że takich decyzji nie posiada.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną K. U. zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie za prawidłowe ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wydający zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy organ ten przeprowadził niewystarczające postępowanie dowodowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy, jest wystarczający do wykazania faktu wybudowania spornego obiektu w warunkach samowoli budowlanej, a co za tym idzie do orzeczenia nakazu jego rozbiórki.

Wskazać należy, że wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku i decyzjach organów obu instancji, ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy nie uprawniały do oceny, zgodnie z którą inwestorzy wybudowali domek letniskowy bez zezwolenia właściwego organu, którą to ocenę w konsekwencji podzielił Sąd pierwszej instancji. Ustalenia te nie mogły tym samym stanowić podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i orzeczenia rozbiórki wybudowanego obiektu.

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ jest bowiem zobowiązany przestrzegać przepisów K.p.a., w tym wynikających z tej ustawy zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dążenia do prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., obligująca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nadto nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym.

Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Powyższe ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych.

Tymczasem organy administracyjne nie dokonały obiektywnej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a przede wszystkim nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Wskazać należy, że inwestorzy w piśmie z dnia 30 listopada 2009 r., a więc zarówno przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, powoływali się na nowe dowody i okoliczności, które mogły świadczyć, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do samowolnej budowy domku letniskowego. Inwestorzy przedstawili bowiem uzyskany z Urzędu Gminy L. wykaz wszystkich właścicieli działek rekreacyjnych, w tym z miejscowości S., ze wskazaniem rodzaju budynku i przypisanych do nich wydanych w 1975 r. i w 1976 r. numerów decyzji o pozwoleniach na budowę. Z wykazu tego wynika, że w poz. [...] wpisany został S. R., miejscowość S., rodzaj budynku – letniskowy, nr decyzji [...].

Przy czym nazwisko S. R. zostało przekreślone i nad nim nadpisano nazwisko U. K. Z wyjaśnień inwestorów i ustaleń organu wynika, że poprzednim dzierżawcą działki nr A był R. S., na którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...], której to decyzji nie załączono do akt sprawy. R. S. zrezygnował z dzierżawy działki i Gmina L. zawarła umowę dzierżawy z K. i E. U. R. S. pomimo decyzji o pozwoleniu na budowę nie wybudował domku letniskowego, domek ten wybudowany został przez K. i E. U. A zatem fakt przekreślenia w wykazie decyzji nazwiska S. R. i nadpisania nazwiska U. K. mógł świadczyć o przeniesieniu pozwolenia na budowę na następcę (innego inwestora) lub też o wydaniu nowej decyzji na nazwisko U. K. W toku postępowania organ ustalił, że skarżący nie doprowadzili do przeniesienia na swoją rzecz pozwolenia na budowę udzielonego poprzedniemu dzierżawcy. Opierając się natomiast jedynie na oświadczeniu inwestorów, że nie dysponują wydaną na nich decyzją o pozwoleniu na budowę, pomimo wątpliwych zapisów w załączonym przez inwestorów wykazie, organ przyjął zupełnie dowolnie, bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania w tym zakresie, że decyzja taka nie została w ogóle wydana.

Tym samym przyjął, że budowa domku letniskowego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem skarżący w toku całego postępowania administracyjno-sądowego twierdzili, że budynek wybudowali w miejscu wskazanym przez geodetę gminnego na podstawie uzyskanego zezwolenia. Na potwierdzenie swoich twierdzeń, K. U. przy piśmie z dnia 16 lipca 2014 r. przedłożył odszukane przez Urząd Gminy w L. na skutek podjętych działań przez inwestorów, dokumenty świadczące o wybudowaniu domku letniskowego na podstawie uzyskanego zezwolenia właściwego organu. Przedłożono bowiem wydaną na nazwisko R. S. decyzję z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego w miejscowości S. wraz z planem realizacyjnym, jak też decyzję Naczelnika Gminy w L. z dnia [...] maja 1977 r. wydaną dla K. U. o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego na nieruchomości stanowiącej własność państwa położonej w S., nr działki A. W decyzji tej wskazano, że w związku z rezygnacją złożoną przez R. S. z umowy dzierżawy działki letniskowej w miejscowości S. i wydzierżawieniem tej działki K. U., a także w związku z uchyleniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku letniskowego w stosunku do R. S. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz K. U. uważa się za uzasadnione.

Przedstawione dokumenty w sposób jednoznaczny wskazują, że wybudowanie przedmiotowego domku letniskowego mogło nastąpić na podstawie wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Niewyjaśnienie tej kwestii przesądza o tym, że brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. mającego zastosowanie jedynie w warunkach samowoli budowlanej.

Istotne uchybienia proceduralne organu w należytym i dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, w świetle przedstawionej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego domku letniskowego, powodują, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieuwzględnienia wniosku skarżących o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o zmianę planu urządzenia lasu, czy też nienależytego ustalenia zakresu i charakteru planu zagospodarowania przestrzennego są przedwczesne i wobec nowych okoliczności sprawy nie mają istotnego znaczenia. Zarzuty te zmierzają bowiem w istocie do analizy wypełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który to przepis, jak wskazano powyżej, może nie mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Organ nadzoru budowlanego powinien zatem przeprowadzić ponowne postępowanie z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, z wykorzystaniem przedstawionych przez skarżących dokumentów i ustalić czy sporny budynek letniskowy wybudowany został zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1977 r.

Dodatkowo zaważyć należy, że ujawnione nowe dowody w sprawie, a co za tym idzie zaistniałe istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy powodują nieaktualność i ustanie mocy wiążącej uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 420/10, na który powoływał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Nie jest natomiast trafny zarzut skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż przepis ten odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż co do zasady zostały one zachowane. Zupełnie inną kwestią jest natomiast kwestia czy argumenty tamże przedstawione są przekonujące i czy przyjęty przez Sąd jako prawidłowy stan faktyczny został właściwie ustalony przez organ, czy też nie (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Taka błędna argumentacja w świetle nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie jest jednak naruszeniem wymogów formalnych do których odnosi się przepis artykułu 141 § 4 P.p.s.a.

W tych warunkach należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a poprzez ich błędne zastosowanie. Ponadto zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie skład orzekający w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, co powoduje, że skarga K. U. i E. U. zasługiwała na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje organów obu instancji powinny zostać uchylone.

Z tych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 § 2 w związku z art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.