Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 427/11 oddalił skargę A. S. i M. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2010r. ([...]), na podstawie art. 123 oraz art. 59 § 1 i 2 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. i M. S. o przywrócenie terminu do w niesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z [...] sierpnia 2010r., (nr [...]) nakazującej p.p. S. rozbiórkę budynku mieszkalno-biurowego na działce nr ew. [...] przy ul. H. w L., gm. S. -odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Organ wskazał, że decyzję z [...] sierpnia 2010r. doręczono w trybie art. 44 k.p.a., dnia 3 września 2010r., po bezskutecznym podwójnym awizowaniu. Strony prawidłowo pouczono o prawie i terminie wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. wynosił 14 dni i upłynął 17 września 2010r. Natomiast odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu złożono w siedzibie organu powiatowego 13 października 2010r. Organ powołał art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i wyjaśnił, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko wtedy, gdy jego spełnienie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia tj. jeśli strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy największym w danych warunkach wysiłku. Strona winna uwiarygodnić, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.
Natomiast skarżący wskazali, że nie otrzymali listów poleconych. Argumentacja ta nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż w sprawie miała miejsce fikcja doręczenia (art. 44 kpa). Zainteresowani w żaden sposób nie wykazali braku własnej winy w uchybieniu ww. terminowi. Powyższe nie może zatem uzasadniać jego przywrócenia. Na koniec organ wyjaśnił, że uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. i M. S. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na zaskarżone postanowienie tj.: 1. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wskazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wynikające z braku inicjatywy dowodowej organu oraz nieodniesienie się do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, co narusza art. 80 k.p.a.;
3. art. 9 oraz 41 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak należytego poinformowania skarżących o treści obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie adresu, a także o skutkach wynikających z zaniedbania tego obowiązku, 4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak przedstawienia stanowiska organu względem twierdzeń i dowodów skarżących w piśmie z 15 listopada 2010 r.
W oparciu o art. 106 § 3 ppsa, skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z trzech kopii zaświadczeń lekarskich w języku szwedzkim, wraz z tłumaczeniem przysięgłym ich fragmentów - na okoliczność stanu zdrowia A.S., który wymagał leczenia psychiatrycznego od 1 czerwca 2010 r. do 15 września 2010 r. Podnieśli, że organ nie rozpoznał całokształtu materiału dowodowego, gdyż nie odniósł się do dokumentacji lekarskiej skarżącej, która leczyła się psychiatrycznie w S. W czasie leczenia niezbędna była pomoc jej męża M. S., a zatem przyjąć należy, iż skarżący nie ponoszą winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z ww. dokumentów wynika całkowita niezdolność A. S. do pracy. Choć samo zwolnienie od pracy nie w każdym przypadku wyłącza winę w uchybieniu terminu, to skarżąca leczyła się w S., a dodatkowo specyfika choroby miała znaczący wpływ na jej aktywność w postępowaniu administracyjnym i wielu sferach życiowych.
Wymienione okoliczności - zdaniem skarżących - uzasadniają, w świetle art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu. Organ jednak nie wyjaśnił wpływu stwierdzonej przez lekarza choroby skarżącej oraz wpływu opieki M. S. nad żoną na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołali się na orzecznictwo. Ponadto, na organie ciążył obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez skarżących, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących organ winien co najmniej odnieść się do ich pisma z 15 listopada 2010r., a jeśli uznałby, iż mimo to wniosek o przywrócenie terminu zawiera braki to jego obowiązkiem było -zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - wezwanie do ich uzupełnienia. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołali poglądy doktryny. Zdaniem skarżących organ nie uwzględnił też wadliwości postępowania przed organem powiatowym w zakresie doręczania korespondencji.
Z akt wynika bowiem, że zbadano jedynie, czy przesyłki kierowane na adres: [...] L., ul. H., były awizowane zgodnie z przepisami, jednak nie zbadano, czy na ten adres mogła być doręczana korespondencja oraz, czy nie istniały przesłanki do przesyłania korespondencji na inny adres lub przyjęcia za usprawiedliwioną argumentacji o niemożliwości odbioru korespondencji w tym terminie pod ww. adresem, co czyniło niezasadnym przyjęcie fikcji doręczenia. W toku postępowania skarżący wskazywał bowiem adres: [...] W-wa, ul. B. [...]. w piśmie z 27 sierpnia 2010r. i oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym podał również adres skarżącej przy ul. C. w W., a także w "protokole przyjęcia ustnych wyjaśnień" z 2 czerwca 2010r.
W związku z tym, że skarżący podawali także adres w L., pod którym były trudności z doręczaniem korespondencji, organ miał obowiązek pouczenia o treści art. 41 k.p.a. ze wskazaniem skutków zaniedbania tego obowiązku. Ma to kardynalne znaczenie dla ochrony interesów strony i stanowi wyraz zasady określonej w art. 9 k.p.a. Jeśli zatem decyzja o rozbiórce nie była skutecznie doręczona na adres w L., a organowi w krótkim czasie po jej wydaniu po raz kolejny wskazano inny adres, to powinien kierować korespondencję pod ten adres. Organ zaś skierował na adres przy ul. B. w W. dopiero pismo z 14 września 2010 r. Zakładając, iż organ I instancji miał wątpliwości co do adresu, na który powinna być doręczana korespondencja powinien je wyjaśnić podczas obecności skarżącego w siedzibie organu.
Nadto, organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., ponieważ uzasadnienie postanowienia nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Nie wskazuje bowiem, dlaczego nie uwzględniono okoliczności przedstawionych w piśmie z 15 listopada 2010 r. Na koniec skarżący wskazali na art. 135 p.p.s.a. wnosząc o usunięcie naruszeń prawa w zakresie decyzji organu I instancji dotkniętej wadami, które powinny prowadzić do jej uchylenia, po czym przedstawili zarzuty merytoryczne skierowane do tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że poddanym kontroli Sądu postanowieniem z [...] grudnia 2010r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z [...] sierpnia 2010r., nakazującej skarżącym rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. W związku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. należy przywrócić uchybiony termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia odpowiednią argumentacją staranności przy dokonywaniu czynności procesowych oraz faktu, że przeszkoda w jej dokonaniu była od niej niezależna. Innymi słowy organ może przywrócić termin tylko wtedy, gdy strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło w związku z przeszkodą, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku.
Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej wymaga się od strony dbającej o swoje interesy (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006r., II OSK 1397/05, LEX nr 315129, teza 1). Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się nawet lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, że dochowała należytej staranności, jednak dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe wobec trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od zainteresowanego, która istniała przez cały czas, aż do złożenia wniosku.
Ponadto, Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nie spełnia przesłanki "braku winy" podnoszone przez stronę zwolnienie od pracy, gdyż nie może być ono wyłącznie potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza ono bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez strony i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez inne osoby (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010r. II OSK 144/09, LEX nr 597282). Sąd I instancji wskazał, że należy mieć przy tym na uwadze, iż wprawdzie uprawdopodobnienie, o jakim mowa w art. 58 § 1 k.p.a., jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, tym niemniej musi ono czynić wiarygodnymi twierdzenia strony o zajściu trudnych do pokonania przeszkód w zachowaniu terminu.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji podkreślił, że skarżący wraz z odwołaniem, złożyli wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia wskazując jedynie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] sierpnia 2010r. nie została im doręczona. Trudno zatem, w ocenie Sądu I instancji czynić organowi odwoławczemu zarzut, że w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśnił wpływu stwierdzonej przez lekarza choroby skarżącej oraz wpływu opieki M. S. nad żoną na uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Sąd I instancji wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że organ winien był uwzględnić w swej ocenie ww. wyjaśnienia skarżących, to - zadaniem Sądu I instancji - nie uprawdopodobniają one, braku winny w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika bowiem, że w okresie między 1 czerwca 2010 r., a 15 września 2010r. nie tylko skarżący podejmował czynności w sprawie (podanie z dnia 27 sierpnia 2010r.), ale również skarżąca podpisywała się pod pismami składanymi do organu nadzoru powiatowego. Świadczą o tym: pismo z dnia 2 czerwca 2010r. oraz protokół z ustnych wyjaśnień z dnia 21 czerwca 2010r. Stanowisko skarżących, w ocenie Sądu I instancji nie jest wiarygodne również z tego względu, że - jak wynika z oświadczenia M. S. złożonego na rozprawie sądowej -nie sprawował on opieki nad żoną przez cały okres jej pobytu na leczeniu w S. Sąd I instancji wskazał, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący obowiązku organu do poinformowania skarżących o konieczności zawiadamiania o zmianie adresu stosownie do art. 41 k.p.a. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. organ nie mógł mieć bowiem wątpliwości, co do aktualności adresu skarżących: [...] L., ul. H., skoro korespondencja była kierowana na ten adres, a skarżący nie kwestionowali wówczas prawidłowości doręczeń, tak jak to uczynili w piśmie z dnia 12 października 2010r. skierowanym do organu powiatowego.
W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi o naruszeniu przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że nie mógł odnieść się również do ostatniego z zarzutów skargi tj. naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodów, dla których nie zostały uwzględnione okoliczności przedstawione w piśmie skarżących z dnia 15 listopada 2010r., a to z tego względu, że w aktach sprawy nie ma pisma opatrzonego ww. datą.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia WSA złożyła A. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła, że został on wydany przy naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) przy naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 58 § 1 kpa, 7 kpa, art. 9 kpa oraz art. 41 kpa, przejawiającym się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publiczne nie zastosował środka określonego w ustawie ppsa, w postaci uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia MWINB z dnia [...]grudnia 2010 r., pomimo uzasadnionych ku temu podstaw.
- 2) Przy naruszeniu art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 166 ppsa poprzez niewystarczające wyjaśnienie skarżącej przyczyn oddalenia jej skargi.
W uzasadnieniu wywiedziono, że podniesione w petitum skargi kasacyjnej naruszenie przepisów prawa procesowego stanowi konsekwencję wadliwego ustalenia przez sąd I instancji kluczowej dla sprawy okoliczności, związanej z brakiem zawinienia skarżącej w niedotrzymaniu terminu do wniesienia przez nią odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował w sposób wyczerpujący wskazywanych przez skarżącą przyczyn, dla których odwołania w terminie wnieść nie mogła. Na etapie postępowania sądowoadministarcyjnego wskazywała, że powodem uchybienia było z jednej strony niedoręczenie jej decyzji, z drugiej choroba psychiczna depresja.
Podniosła, że w czasie, w którym miało dojść do doręczenia decyzji na nieruchomości skarżącej nie było skrzynki pocztowej, na drzwiach domu informacja ta nigdy pozostawiona nie została. Z tego powodu brak możliwości przyjęcia fikcji doręczenia. Chorobę psychiczną w postaci depresji w okresie od 1 czerwca do 15 września 2010r. potwierdzają zaświadczenia lekarskie.
Brak uwzględnienia tych okoliczności stanowi o rażącym naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego dyspozycji z art. 58 kpa. Fakt, że sąd I instancji nie dostrzegł tego winno świadczyć o zasadności skargi. Zwrócono także uwagę, że depresji nie można traktować tak jak choroby typu grypa, czy cukrzyca. Choroba ta wpływa na brak możliwości skutecznej dbałości o swe interesy.
Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o:
- 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania,
- 2. zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego za pełnienie funkcji pełnomocnika z urzędu w trybie art. 250 ppsa, albowiem koszty nie zostały pokryte w całości ani też w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ona zaskarżona w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
Przystępując do merytorycznej oceny skargi mieć należy na względzie, iż organ przywraca termin tylko wtedy, gdy strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło w związku z przeszkodą, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku.
Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.
W niniejszej sprawie za prawidłową uznać należy ocenę sądu I instancji, co do braku podstaw, by przywrócić skarżącej kasacyjnie termin do wniesienia odwołania. W istocie bowiem wbrew prezentowanemu stanowisku nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu.
I tak na wstępie podkreślić należy, że przeprowadzone postępowanie nie podważyło skuteczności dokonanego jej w trybie awizo doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r., nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalno biurowego usytuowanego na działce nr [...] przy ulicy H. w L. Nie budzi wątpliwości co do prawidłowości skierowanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. na adres L., ulica H., gm S. Adres ten wskazywali A. i M. S. jako miejsce do kierowania korespondencji. Należy w tym miejscu wskazać na ich pismo z dnia 29 czerwca 2010r., złożone dnia 29 czerwca 2010r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni. Adres ten wskazywali także w odwołaniu z dnia 10 czerwca 2010r. od decyzji nr [...], w piśmie z dnia 10 czerwca 2010r., które w tej samej dacie wpłynęło do Inspektoratu, a także we wniosku o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku, który do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni wpłynął dnia czerwca 2010r.
Oceny tej nie może zmienić treść protokołu przyjęcia ustnych wyjaśnień od M. S. z dnia [...] czerwca 2010r., który jako adres wskazał W., ul. B. [...], w sytuacji gdy w pismach skierowanych już po tej dacie organu nadzoru budowlanego jako adres dla doręczeń wskazywano miejscowość L. Zgodzić należy się także z sądem I instancji, iż dołączone do skargi zaświadczenia lekarskie nie potwierdzają wbrew intencji skarżących, iż w okresie od 1 czerwca do 15 września 2010r. A. S. nie mogła sporządzić i nadać odwołania od decyzji [...]sierpnia 2010r.
Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym pogląd, iż sam fakt stwierdzonej niezdolności do pracy nie przemawia jeszcze za przyjęciem niemożności dochowania terminowi na dokonanie czynności procesowej.
By przyjąć brak winy strony w uchybieniu musi ona wykazać, że nie tylko, że nie była w stanie sporządzić i nadać odwołania osobiście, ale także że czynności nie mogła dokonać za nią inna osoba.
Zaistnienie takiej przeszkody nie wynika ani z zaświadczeń lekarskich ani z innych znajdujących się w aktach dokumentów.
Rację należy przyznać sądowi I instancji, który wskazał, że na możność działania skarżącej wskazuje m.in. fakt, iż we wskazywanym przez nią okresie podejmowała działania w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu. Wskazać w tym miejscu należy na pisma kierowane do organu I instancji z dnia 10 czerwca 2010r, 29 czerwca 2010r., złożone w powiatowym inspektoracie w dniu 7 czerwca 2010r.
Podkreślenia wymaga, że okoliczność choroby jako przyczyny usprawiedliwiającej brak terminowości w złożonym odwołaniu skarżąca podniosła dopiero w skardze do sądu I instancji.
Za nie znajdujący podstaw prawnych uznać należy zatem zarzut naruszenia norm zawartych w art.3 §1, art. 145§1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 58 §1 kpa, 7, 9,41 kpa.
Skuteczności odmówić należy zarzutowi naruszenia art. 141§4 P.p.s.a. W istocie bowiem uzasadnienie wyroku sądu I instancji odpowiada wskazywanej normie. Zawiera zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów przedstawionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.