Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 951/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – budynku garażowego o wymiarach 8,92 m x 5,00 m, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości M., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. Z., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że w stosunku do całości przedmiotowego obiektu – garażu istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekt ten w rzeczywistości nie jest jednym garażem, lecz zespołem trzech garaży, w związku z czym obiekty te powinny być traktowane rozdzielnie i jako takie korzystać ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę, co do dwóch z nich, zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego;
- 2. art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiekt został wybudowany w zbyt małej odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej, kiedy prawidłowe rozumienie przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosków przeciwnych;
- 3. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że garaż o powierzchni poniżej 35 m2 wymaga pozwolenia na budowę pomimo tego, że przedmiotowy obiekt mieści się w dyspozycji przepisu i został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej;
- 4. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz ust. 2 przez błędne zastosowanie i wyrażanie aprobaty stanowiska organu nakazującego rozbiórkę obiektu, podczas gdy względem dwóch z trzech garaży nie istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, co wykluczało zastosowanie ww. przepisu oraz uznanie, że przesłanki do wdrożenia trybu legalizacyjnego nie zostały spełnione, kiedy prawidłowe zastosowanie przepisu prowadzi do wniosku, że postępowanie legalizacyjne mogło zostać zastosowane.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, co doprowadziło do utrzymania błędnych decyzji w mocy;
- 6. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu wszystkich dowodów, na jakich oparł Sąd ustalenia faktyczne sprawy.
Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedmiotowy garaż w rzeczywistości nie jest jednym garażem, lecz zespołem trzech garaży. W związku z tym obiekty te powinny być traktowane rozdzielnie i jako takie korzystać ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę co do dwóch z nich, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd w żaden sposób nie wskazał, na podstawie jakich dowodów przyznał, że budynek garażowy o konstrukcji blaszanej przekracza powierzchnię 35 m2, ograniczając się w tym zakresie do stwierdzenia, że takie były ustalenia organów administracji obu instancji, chociaż miał wiązek wskazać, w jaki sposób organy administracji poczyniły ustalenia w stosunku do wyliczenia pola powierzchni obiektu.
W piśmie z [...] maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ sąd wojewódzki tego przepisu nie stosował (oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.), zatem nie mógł go naruszyć. Ponadto ww. przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji.
Niejasny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a z tego względu, że przepis ten nie jest podzielony na paragrafy. Artykuł 1 dotyczy zakresu obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zawiera definicję legalną sprawy sądowo-administracyjnej. Autorowi skargi kasacyjnej być może chodziło o naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie jest jednak rolą sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy orzekające należycie ustaliły stan faktyczny, który słusznie zaakceptował sąd I instancji (zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a).
Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy ustaliły, w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone [...] października 2017 r., że na działce nr [...] wykonany został w 2023 r. budynek garażowy, konstrukcji blaszanej o wymiarach 8,92m x 5m. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany został w odległości od 0,50 do 0,83 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Sporny budynek stanowi całość techniczno-budowlaną z wydzielonymi trzema stanowiskami garażowymi. Stanowiska te znajdują się w jednym obiekcie stanowiącym konstrukcyjną całość.
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skarżącego kasacyjnie, który był podnoszony również w odwołaniu od decyzji organu I instancji i skardze do sądu, że wybudował trzy, a nie jeden garaż, że sam fakt wydzielenia odrębnych stanowisk garażowych nie może zmienić faktu, że mamy do czynienia z jednym budynkiem o podanych wyżej wymiarach. Bezsporne jest w sprawie, że garaż z trzema stanowiskami został zbudowany w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia budowy trzech garaży. Od [...] lipca 2003 r. (nowelizacja prawa budowlanego) stworzono możliwość legalizacji samowoli budowlanych, lecz nie wszystkich i nie w każdych warunkach co wynika z brzmienia art. 48 ust. 2 Ustawy prawo budowlane. Można zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności (pkt 1) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. a) albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. b) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2).
Niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku garażowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno-budowlanymi, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie nie pozwala na legalizację wzniesionego przez skarżącego kasacyjnie obiektu. Wskazać po raz kolejny należy, za sądem I instancji i organami nadzoru budowlanego, co trochę pomija K. Z., że z planu przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. w rejonie dzielnic [...] i [...] wynika, że jego działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem 67Z, co oznacza zieleń nieurządzoną. W podstawowym jak i dopuszczalnym przeznaczeniu są to zieleń nieurządzona, tereny rolnicze, łąki i pastwiska, a także utrzymanie istniejącej zieleni łęgowej.
Ponadto w dopuszczalnym przeznaczeniu przewidziano tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny zieleni izolacyjnej oraz infrastrukturę techniczną. Ewidentnie nie przewidziano w planie możliwości zabudowy tego terenu. Garażu nie można zaliczyć do infrastruktury technicznej. Ma rację sąd wojewódzki, że wbrew twierdzeniem skarżącego z załączonego do akt wyrysu z miejscowego planu jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] położna jest wyłącznie w terenie oznaczonym symbolem 67Z. Rzeczywiście przylega bezpośrednio do terenu oznaczonego K17KDW - tereny dróg wewnętrznych oraz sąsiaduje z terenem oznaczonym symbolem 43MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze), ale położona jest wyłącznie w terenie przeznczonym pod zieleń nieurządzoną bez prawa zabudowy. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko WSA w Gliwicach, że nie ma najmniejszych wątpliwości, że stwierdzona zabudowa pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu i już sama ta okoliczność czyni niemożliwym legalizację samowoli budowlanej.
Oprócz tego usytuowanie budynku garażowego jest sprzeczne z przepisami i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie -narusza zasady określone w § 12 tego rozporządzenia. W świetle powyższych rozważań nie są uzasadnione również zarzuty naruszenia prawa budowlanego. Na marginesie już tylko zauważyć należy, że nawet gdyby przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że wybudował trzy garaże bez stosownego zgłoszenia ich budowy to procedura ich legalizacji odbywałaby się na podstawie art. 49b prawa budowlanego. Przepis ten także obliguje do nakazania rozbiórki w przypadku niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnienia zawarte w tym uzasadnieniu byłyby zatem aktualne gdyby organ orzekł nakaz rozbiórki trzech garaży na podstawie art. 49b ust. 3 prawa budowlanego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządziła Zastępca Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego osobiście, a zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego (art. 205 § 1 p.p.s.a.).