Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1775/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka lub Skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2019 r., nr 1082/19 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 3 września 2018 r. Spółka wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej: PINB) o legalizację pompowni przeciwpożarowej zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w P..
W piśmie z 18 października 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ww. pompowni przeciwpożarowej. W trakcie przeprowadzonej 14 listopada 2018 r. kontroli na ww. działkach stwierdzono posadowienie na nich budynku pompowni przeciwpożarowej o konstrukcji stalowej, ścianach wykonanych z płyty warstwowej, z dachem jednospadowym, o wymiarach 11,70 m x 4,65 m i wysokości ok. 4,00 m. Budynek został połączony ze zbiornikiem wody (na cele p.poż.). Budynek pompowni przeciwpożarowej powstał w 2017 r. bez uzyskania pozwolenia na jego budowę.
PINB postanowieniem z 27 grudnia 2018 r. nr 413/18, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nakazał Spółce przedstawienie w terminie do 28 lutego 2019 r. wymienionych w nim dokumentów umożliwiających legalizację budowy pompowni przeciwpożarowej. Wobec spełnienia ww. wymagania PINB wskazanym wyżej postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f p.b. nałożył na spółkę opłatę legalizacyjną w wysokości 500000 zł z tytułu samowolnej budowy ww. obiektu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał podstawy naliczenia opłaty: kategoria obiektu budowlanego – XXX (obiekty służące do korzystania z zasobów wodnych, jak: ujęcia wód morskich i śródlądowych, budowle zrzutów wód i ścieków, pompownie, stacje strefowe, stacje uzdatniania wody, oczyszczalnie ścieków); współczynnik kategorii obiektu (k) – 8; współczynnik wielkości obiektu (w) - 2.5 (wydajność pompowni wynosi 568 m³/h); stawka opłaty – 50 x 500 zł (50 x 500 x 8 x 2.5 = 500000 zł).
W piśmie z 6 maja 2019 r. uzupełnionym pismem z 29 maja 2019 r. Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie PINB, zaskarżając je w części dotyczącej wysokości nałożonej na spółkę opłaty legalizacyjnej.
Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a także art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 p.b. poprzez dowolne i błędne zakwalifikowanie budynku pompowni przeciwpożarowej do kategorii XXX załącznika do p.b., bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, podczas gdy budynek ze względu na swoje wymiary i przeznaczenie stanowi niewątpliwie niewielki budynek gospodarczy zaliczany do kategorii III, a w konsekwencji błędne ustalenie (rażące zawyżenie) wysokości opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy opłata ta powinna wynosić 25000 zł.
Postanowieniem z 13 czerwca 2019 r. nr 1082/19 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), w wyniku rozpatrzenia zażalenia WAN 26 sp. z o.o. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f p.b. o nałożeniu na Spółkę opłaty legalizacyjnej w wysokości 125000 zł z tytułu samowolnej budowy ww. obiektu budowlanego.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że Starosta Pruszkowski decyzją z 14 maja 2008 r. nr 217/PR/08 zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w P. następujących obiektów budowlanych: budynku magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym, portierni, zbiornika pożarowego z pompownią, zbiornika retencyjnego, zbiorników gazu płynnego, szamba szczelnego, miejsc parkingowych. Z projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego ww. decyzją wynika, że przewidywała ona realizację w północno-zachodniej części ww. nieruchomości zbiornika pożarowego o pojemności 1200 m³ oraz usytuowaną w odległości ok. 4,5 m od ww. zbiornika (od strony południowej) pompownię. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 4 lutego 2009 r. nr 26/09 PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym zrealizowanym w części (etap I), portierni, zbiornika pożarowego z przepompownią, zbiornika retencyjnego, zbiorników gazu płynnego, szamba szczelnego i miejsc parkingowych na ww. nieruchomości.
Z materiału dowodowego wynika, że następnie w 2017 r. inwestor samowolnie zrealizował na ww. nieruchomości pompownię przeciwpożarową typu kontenerowego, która została zlokalizowana po wschodniej stronie ww. zbiornika pożarowego. Z przedłożonego przez skarżącą Spółkę "Projektu budowlanego - legalizacyjnego" wynika, że budynek pompowni służy zasileniu instalacji tryskaczowej do ochrony przeciwpożarowej hali magazynowej znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości. Ze względu na brak wystarczającego zasilania z sieci miejskiej dla istniejącego obiektu zapewniono uzupełniające źródło wody w postaci zbiornika przeciwpożarowego. MWINB stwierdził, że PINB prawidłowo ustalił, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w kontrolowanej sprawie jest tryb określony w art. 48-49 p.b., wobec czego zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną i wezwał postanowieniem z 27 grudnia 2018 r. inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację budynku.
Kwestią sporną w sprawie, jak zauważył organ odwoławczy, pozostaje zakwalifikowanie wykonanego obiektu budowlanego do kategorii XXX załącznika do p.b., co zakwestionowała w swoim zażaleniu Spółka. Zdaniem MWINB, taka kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest błędna, zaś argumenty zawarte w zażaleniu częściowo zasługują na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że źródło wody dla pompowni stanowi oddzielny, zamknięty zbiornik przeciwpożarowy magazynujący wodę na wypadek pożaru. Rację ma więc Spółka wskazując, że przepompownia przeciwpożarowa jest systemem niezależnym od zasobów wodnych (wód powierzchniowych i podziemnych), do których odnosi się wskazana przez organ I instancji kategoria.
Ponadto pompownia przeciwpożarowa jest ściśle związana z obiektem budowlanym znajdującym się na tej samej nieruchomości. Nie oznacza to jednak, jak zastrzegł organ, że można się zgodzić z tezą Spółki, iż wykonany obiekt budowlany stanowi niewielki budynek gospodarczy zaliczany do kategorii III załącznika. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury, przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
W ocenie MWINB, dla kwalifikacji obiektu jako gospodarczego funkcja gospodarcza powinna być dominująca i podstawowa. W niniejszej sprawie bezspornym zaś jest, że przedmiotowy budynek pompowni przeciwpożarowej w świetle przepisów p.b. nie spełnia definicji budynku gospodarczego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.), poprzez pompownię przeciwpożarową należy rozumieć pompownię zasilającą w wodę instalację lub sieć wodociągową przeciwpożarową. Z projektu opracowanego przez Spółkę wynika, że sporny budynek kontenerowy wraz ze znajdującymi się w nim urządzeniami stanowi całość techniczno-użytkową zasilającą w wodę instalację tryskaczową w hali magazynowej. Jako całość techniczno-użytkową należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku.
W ocenie MWINB, ww. funkcja przedmiotowego obiektu budowlanego (pompowni przeciwpożarowej - budynek wraz z urządzeniami się w nim znajdującymi) kwalifikuje go jako budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Wyliczenie zawarte w ww. przepisie nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie. Z projektu budowlanego opracowanego dla spornej inwestycji oraz dokumentacji fotograficznej wynika, jak zauważył organ, że sporny budynek kontenerowy o wymiarach 4,65 x 11,72 m posiada stalową konstrukcję nośną, z lekką obudową z płyt warstwowych, dach jednospadowy i fundament z płyty żelbetowej.
W ocenie organu budynek ten potraktować należy jako obudowę i ochronę przed dostępem osób trzecich i działaniem atmosferycznym dla urządzeń znajdujących się w jego wnętrzu. Omawiany budynek wraz ze znajdującymi się w nim urządzeniami jest to zatem zespół technologicznie powiązanych ze sobą elementów, służący określonym zadaniom, tj. tworzy całość techniczno-użytkową służącą ochronie przeciwpożarowej hali magazynowej. Biorąc powyższe pod uwagę, omawiany obiekt budowlany należy zaliczyć do kategorii VIII ww. załącznika ("inne budowle"). W tym stanie rzeczy w rozpatrywanym przypadku podstawą do obliczenia opłaty legalizacyjnej powinny być następujące wartości: współczynnik kategorii obiektu - 5,00 (kategoria VIII); współczynnik wielkości obiektu - 1,00 (kubatura 154,80 m³); stawka opłaty – 50 x 500 zł.
Skargę na ww. postanowienie złożyła Spółka, zaskarżając je w części dotyczącej wysokości nałożonej na spółkę opłaty legalizacyjnej, która zdaniem Spółki została bezzasadnie zawyżona o kwotę 100000 zł. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
- 1. § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908 ze zm.) poprzez ustalenie znaczenia pojęcia "budynek gospodarczy" w rozumieniu przepisów p.b. na podstawie definicji tego pojęcia zawartej w akcie normatywnym niższym rangą, stanowiącym jednocześnie akt wykonawczy wydany z upoważnienia zawartego w p.b.;
- 2. art. 3 pkt. 1, 2 i 3 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 p.b. oraz załącznika do p.b. poprzez:
─ błędne przyjęcie, że budynek pompowni przeciwpożarowej stanowi budowlę, podczas gdy budynek ma wszystkie cechy budynku w rozumieniu p.b., a mianowicie jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;
─ błędne zakwalifikowanie budynku do kategorii VIII według załącznika do p.b., podczas gdy budynek powinien zostać zakwalifikowany do kategorii III, albowiem stanowi budynek w rozumieniu p.b., ma niewielkie wymiary i pełni wyłącznie funkcję budynku gospodarczego;
─ (w konsekwencji) błędne ustalenie (rażące zawyżenie) opłaty legalizacyjnej, która powinna wynosić 25 000 zł
3. art. 6 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności wskutek wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o nieaktualny stan prawny w zakresie definicji obiektu budowlanego, budynku i budowli (przepisy p.b., które nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) oraz wadliwe uzasadnienie prawne postanowienia;
4. art. 7, art. 8 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez dowolną i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z rozpoznawaną sprawą oraz niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego postanowienia, w tym w szczególności nieodniesienie się do wszystkich przedstawionych w sprawie dowodów.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1775/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2019 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie GINB dokonał błędnej kwalifikacji zrealizowanego obiektu jednakże brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż ocena prawna, jaką Sąd zobowiązany byłby wyrazić uchylając objęte skargą postanowienie, w sposób istotny pogarszałaby sytuację skarżącej spółki w stosunku do tej, która przed wniesieniem skargi wynikała z zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem Sądu, ocena ta jest determinowana przyjęciem, że kategoria obiektu wynikająca z treści załącznika do p.b. przypisana przez MWINB objętej postępowaniem legalizacyjnym pompowni przeciwpożarowej (kategoria VIII) jest błędna, niemniej również ta kategoria obiektu, na którą wskazała Spółka w złożonej skardze (kategoria III) nie znajduje w sprawie uzasadnienia. Wobec przyjęcia przez Sąd, że właściwą kategorią obiektu z punktu widzenia przedmiotu legalizacji jest kategoria określona jako XVIII, Sąd był zobowiązany uwzględnić, że opłata oparta na jej przyjęciu, stanowiąca iloczyn współczynnika kategorii obiektu – 10, współczynnika wielkości obiektu – 1 oraz stawki opłaty – 50 x 500 zł, powinna zostać poprawnie określona na kwotę 250000 zł, a zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia i kierowanie się przez MWINB w ponownie przeprowadzonym postępowaniu oceną prawną Sądu stosownie do art. 153 P.p.s.a. prowadziłoby do ustalenia względem Spółki opłaty w wysokości dwukrotnie wyższej od obecnie ustalonej, czemu Sąd, kierując się treścią art. 134 § 2 P.p.s.a., zobowiązany był zapobiec.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podziela argumenty skarżącej Spółki, które wskazują na to, iż sporny obiekt został przez MWINB określony jako kategoria VIII ("inne budowle") z naruszeniem powołanych w skardze przepisów. Z definicji obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) wyraźnie wynika, że wymienione w niej rodzaje obiektów budowlanych stanowią grupy rozłączne, każdy obiekt budowlany może być bowiem zaliczony tylko do jednej z kategorii - budynku, budowli albo obiektu małej architektury. Budowla została zdefiniowana w p.b. w sposób niepełny, co ma związek z podaniem wyłącznie przykładowych obiektów stanowiących tę kategorię (art. 3 pkt 3 p.b.). Jednakże budowlą może być tylko taki obiekt, który nie jest budynkiem albo obiektem małej architektury, co prowadzi do wniosku, że spełnienie przez dany obiekt kryteriów definicyjnych budynku każe odrzucić możliwość objęcia go kategorią budowli.
W myśl art. 3 pkt 2 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Sporna pompownia przeciwpożarowa posiada każdy ze wskazanych wyżej elementów, wobec czego, zdaniem Sądu, jej konstrukcja sprawia, że stanowi budynek. Takim określeniem zresztą w treści uzasadnienia posługiwał się MWINB, przyjmując, że na pompownię składa się "budynek wraz z urządzeniami się w nim znajdującymi" (s. 6 uzasadnienia), czemu jednakże towarzyszyło wadliwe sprowadzenie ścian i dachu obiektu do "obudowy" urządzeń znajdujących się w jego wnętrzu.
Sąd stwierdził, że nie kwestionuje poglądu, że w przypadku niewielkich obiektów kontenerowych jego lekka konstrukcja zewnętrzna może mieć charakter nieistotny względem instalacji i urządzeń zainstalowanych w jego wnętrzu, chroniąc je przed warunkami atmosferycznymi i nieuprawnionym dostępem, przez co nawet jeżeli konstrukcja ta wydziela przestrzennie obiekt, to nie można jej przypisać charakteru przegrody budowlanej, gdyż pozostaje funkcjonalnie obudową urządzenia umieszczonego na gruncie. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie taki przypadek jednakże nie zaistniał, albowiem obiekt pompowni ze względu na swoje wymiary (11,73 m x 4,65 m x 4,00 m, kubatura – 154,80 m³), konstrukcję (rama stalowa obudowana ścianami zewnętrznymi wykonanymi z pływ warstwowych z wypełnieniem z płyt styropianowych nierozprzestrzeniających ognia o grubości 7,5 cm i dachem) i trwałe posadowienie na gruncie (posadowienie na żelbetowej płycie fundamentowej) zakwalifikować należy jako jednokondygnacyjny budynek niemieszkalny.
Okoliczność, że określony obiekt ma konstrukcję stalową, jest rozbieralny i składa się z typowych elementów montowanych w jedną całość nie zmienia faktu, że może stać się budynkiem po jego usytuowaniu w określonym miejscu ze względu na swoje przeznaczenie i sposób użytkowania.
Niesporne pozostaje, że jak wskazał organ, budynek kontenerowy wraz ze znajdującymi się w nim urządzeniami (pompa z silnikiem wysokoprężnym) stanowią całość techniczno-użytkową. Nie jest jednakże tak, że jego zewnętrzna konstrukcja pozostaje "obudową" wskazanych urządzeń, albowiem, w ocenie Sądu, zaprojektowana konstrukcja obiektu czyni z wewnętrznej jego części pomieszczenie (o powierzchni użytkowej 38,70 m²), służące do technicznej obsługi tychże urządzeń i związanego z tym przebywania w nim ludzi. Sąd zauważył, że w obiekcie zostały zainstalowane drzwi, posiada on również wewnętrzne instalacje, w tym odrębną instalację przeciwpożarową chroniącą budynek przed pożarem. Podzielając uwagi skarżącej Spółki, nie pozwala to spornej pompowni traktować jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a co za tym idzie, w dalszej kolejności na potrzeby postępowania legalizacyjnego uznać jej za obiekt kategorii VIII – "inne budowle". Ten ostatni wniosek wypływa z uznania, że pojęcia, którymi posługuje się załącznik do p.b., pozostają równoważne ze względu na nadawane im znaczenie podstawowym pojęciom zdefiniowanym w art. 3 p.b.
Podzielenie stanowiska skarżącej Spółki sformułowanego w skardze odnośnie do wadliwości przypisywanej postanowieniu MWINB nie koresponduje jednakże z przyznaniem racji stronie w zakresie, w jakim pompownię przeciwpożarową kwalifikuje ona do kategorii III, czyniąc zarzut, że opłata legalizacyjna powinna w sprawie zostać ustalona na kwotę 25000 zł. Powyższą kategorią są objęte "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie". Jakkolwiek Skarżąca zasadnie twierdzi, że pojęcia, którymi się posługuje Prawo budowlane nie powinny być definiowane przez pryzmat znaczeń, jakie przypisują im akty normatywne hierarchicznie niższe aniżeli ustawa, wydane w celu jej wykonania, to kwestionowanie znaczenia jakie MWINB nadał budynkowi gospodarczemu w niniejszej sprawie jest zasadniczo nieuprawnione, albowiem organ trafnie wskazał na podstawowe cechy definicyjne tego rodzaju budynku, których pompownia przeciwpożarowa nie spełnia.
Niewątpliwie definicja budynku gospodarczego została zamieszczona w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ("budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych") i w świetle § 3 rozporządzenia, jak zasadnie wskazuje Skarżąca, wszystkie definicje, którymi posługuje się tenże akt zostały sformułowane jedynie na jego potrzeby.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek ten nie jest zresztą podważany (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1877/17), tym niemniej w odniesieniu do przyjętej definicji budynku gospodarczego uwaga ta o tyle traci swoją ostrość, że sądy administracyjne uznają za dopuszczalne pomocnicze odwołanie się do treści § 3 pkt 8 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 4 marca 2011 r. sygn. II OSK 445/10), a jeżeli nawet uznają to formalnie za nieuprawnione, to przyjmują, że definicja budynku gospodarczego sformułowana w § 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia odpowiada rozumieniu pojęcia budynku gospodarczego funkcjonującego w języku potocznym, przez co nie sposób uznać, że definicja budynku gospodarczego zawarta w rozporządzeniu jest w jakikolwiek sposób sprzeczna z normami ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1888/16).
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko to podziela, uznając, że zakresem funkcji gospodarczej pełnionej przez budynek nie jest objęte zamontowanie w nim pompowni przeciwpożarowej i użytkowanie budynku w celu zapewnienia innym obiektom (hali magazynowej należącej do spółki) zabezpieczenia przeciwpożarowego. W świetle obowiązujących przepisów pompownia przeciwpożarowa jest pompownią zasilającą w wodę instalację lub sieć wodociągową przeciwpożarową, o czym stanowi § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Szczegółowe wymagania dla pompowni przeciwpożarowych określają z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030).
Budynek gospodarczy nie służy celom mieszkalnym, niemniej funkcja przez niego pełniona powinna mieć związek z zabezpieczeniem zwykłych potrzeb, jakie wiążą się z przebywaniem (zamieszkiwaniem) osób w danym miejscu. Sąd stwierdził, że takie rozumienie budynku gospodarczego odpowiada jego znaczeniu wynikającemu z posłużenia się przez ustawodawcę w określeniu kategorii III opisem grupującym obiekty tego samego charakteru i z założenia pełniących spójną, a zarazem komplementarną względem siebie funkcję użytkową (dom letniskowy, budynek gospodarczy, garaż). Charakter relewantny ma przyjęcie, że budynki objęte kategorią III to "inne niewielkie budynki". Zaimek nieokreślony "inny" nawiązuje do czegoś co pozostało, jest drugie, kolejne. Jeżeli dotyczy to budynków, o których mowa w kategorii III, to niewątpliwie ustawodawca odwołując się do "innych niewielkich budynków" ma na uwadze budynki bezpośrednio wymienione wcześniej w kategoriach I i II, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki służące gospodarce rolnej, przez co funkcji gospodarczej tego rodzaju niewielkich budynków nie można nadawać znaczenia wykraczającego poza zakres podmiotowy analizowanych kategorii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższe rozważania jest zobowiązany uzupełnić o stwierdzenie, że pompownia przeciwpożarowa nie może zostać objęta kategorią XXX, na którą wskazał PINB, dotyczącą obiektów służących do korzystania z zasobów wodnych, jak: ujęcia wód morskich i śródlądowych, budowle zrzutów wód i ścieków, pompownie, stacje strefowe, stacje uzdatniania wody, oczyszczalnie ścieków. W pełni trafne pozostają bowiem stanowiska zarówno skarżącej, jak i organu odwoławczego, które zwracają uwagę na to, że pojęcie "zasobów wodnych" ma swoje własne szczególne znaczenie odnoszące się do wód powierzchniowych i podziemnych występujących na pewnym obszarze i cechujących się przemieszczaniem i okresową odnawialnością, co nie pozwala uznać, by pompownia przeciwpożarowa zaopatrywana w razie pożaru zasadniczo z własnych, zmagazynowanych zapasów wody spełniała warunek korzystania z tychże zasobów.
Z uwagi na ten wniosek, jak również uwzględniając pozostałe kategorie obiektów określone przez ustawodawcę na potrzeby przeprowadzenia procedury ich legalizacji, Sąd stwierdzał, że pompownia przeciwpożarowa powinna zostać zakwalifikowana do kategorii XVIII jako szczególny rodzaj budynku przemysłowego. We wskazanej kategorii ustawodawca wymienił budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego.
W ocenie Sądu, budynek pompowni przeciwpożarowej zbudowany przy hali magazynowej i służący jej zabezpieczeniu pod względem przeciwpożarowym jest budynkiem przemysłowym, uwzględniając szerokie znaczenie jakie powinno być przypisywane obiektom o charakterze "przemysłowym".
W znaczeniu szerokim budynkiem przemysłowym jest budynek, który został zaprojektowany w celu przeznaczenia go dla przemysłu. Charakterystyka tego rodzaju budynków i ich zróżnicowanie są uzależnione od charakteru procesów przemysłowych, które mają mieć w nich miejsce. Istotną cechą budynku przemysłowego jest jego architektoniczne dostosowanie do konkretnego procesu przemysłowego i podporządkowanie tej funkcji jego wewnętrznego rozplanowania. Sąd zauważył, że działalność przemysłowa, niezależnie, czy dotyczy działalności produkcyjnej czy magazynowej, do których ustawodawca nawiązał w opisie kategorii XVIII, zakłada synchronizację procesów przemysłowych, czego wyrazem jest przypisanie obiektom przemysłowym konkretnego przeznaczenia (np. hale produkcyjne, hale magazynowe, punkty rozładunku, obiekty zaplecza socjalno-biurowego itp.). Bezpieczeństwo procesów przemysłowych, zdaniem Sądu, pozostaje jednym z kluczowych elementów zorganizowania tejże działalności.
Często wymagania dotyczące bezpieczeństwa są uregulowane prawnie w szczegółowy sposób, wobec czego te obiekty, które służą jego zabezpieczeniu, stanowiąc konieczną część składową całego kompleksu, powinny być również uważane za obiekty (budynki) przemysłowe, pomimo niewątpliwie pomocniczego charakteru czynności w nich zachodzących, bądź też czynności zaprojektowanych do uruchomienia za pomocą znajdujących się w nich urządzeń w sytuacjach awaryjnych (np. pożaru).
W świetle powyższego umieszczona w spornej pompowni pompa służąca zasilaniu instalacji tryskaczowych w pobliskim obiekcie magazynowym Spółki każe tenże budynek, podobnie jak sam budynek magazynowy, traktować jako budynek przemysłowy w szerokim rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje, jako XVIII kategorii obiektu, załącznik do p.b. Ocena ta ma na uwadze, że pozostałe kategorie obiektów wyszczególnionych w załączniku bądź nie dotyczą budynków, bądź też, pozostawiając na boku wcześniej omówione kategorie I-III, wskazują całkowicie inny sposób ich wykorzystania od tego, który pełni pompownia (m.in. budynki kultury, nauki i oświaty - IX; budynki kultu religijnego - X; budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej - XI; budynki administracji publicznej- XII; pozostałe budynki mieszkalne - XIII; budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego - XIV; budynki sportu i rekreacji - XV; budynki biurowe i konferencyjne - XVI; budynki handlu, gastronomii i usług – XVII).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła W. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 2 oraz w zw. z załącznikiem do tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że budynek przepompowni przeciwpożarowej należy zakwalifikować do kategorii XVIII wymienionej w załączniku do ustawy Prawo budowlane jako szczególnego rodzaju budynek przemysłowy, podczas gdy budynek ten powinien zostać zakwalifikowany do kategorii III wymienionej w załączniku do tej ustawy jako inny niewielki budynek (budynek gospodarczy) albowiem ma niewielkie wymiary i pełni wyłącznie funkcję budynku gospodarczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. sp. z o.o. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii kwalifikacji zrealizowanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę obiektu. Zgodzić należy się z tymi twierdzeniami Sądu I instancji, że obiekt ten nie jest obiektem służącym do korzystania z zasobów wodnych (kategoria XXX) jak również, że brak jest podstaw by obiekt ten został zakwalifikowany jako inna budowla (Kategoria VIII).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że obiekt ten należy zakwalifikować jako "szczególny rodzaj budynku przemysłowego" (kategoria XVIII). W kategorii tej wymienione zostały takie obiekty jak budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. Są to budynki, które są bezpośrednio wykorzystywane do produkcji, bądź też budynki i obiekty, które są ściśle związane z funkcjonowaniem produkcji. Przepompowni przeciwpożarowej do tego rodzaju obiektów, zdaniem NSA, nie można zaliczyć. Nie ma ona bezpośredniego związku z produkcją. Bez istnienia przepompowni produkcja mogłaby być prowadzona zaś bezpieczeństwo przeciwpożarowe mogłoby zostać zapewnione w inny sposób.
W ocenie NSA, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie Spółki, że budynek przepompowni należałoby zakwalifikować jako budynek gospodarczy. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona przez Sąd I instancji i stanowisko te w tym przedmiocie należy w pełni podzielić. Nie oznacza to jednak, że budynek przepompowni nie może być zakwalifikowany do obiektów z kategorii III.
Kategoria III, to inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Inne niewielkie budynki, to budynki inne od budynków mieszkalnych jednorodzinnych (kategoria I) oraz inne od budynków służących gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe. Inne niewielkie budynki to każdego rodzaju budynki, których nie można zakwalifikować do budynków z kategorii I i II oraz do pozostałych kategorii wymienionych w tabeli. Obiekty wskazane w kategorii III zostały wskazane jednie przykładowo. Dla kwalifikacji obiektu do kategorii III wystarczające jest wykazanie, że jest to obiekt inny niż obiekt wymieniony w kategoriach I i II.
W niniejszej sprawie przepompownia przeciwpożarowa niewątpliwie nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz nie jest budynkiem służącym gospodarce rolnej. Przepompownia przeciwpożarowa, która jest przedmiotem niniejszej sprawy, jest też, zdaniem NSA, biorąc pod uwagę jej rozmiary niewielkim budynkiem. Całkowita powierzchnia jej zabudowy to tylko 54,4 m2. Ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organy administracji powinny przyjąć dla tej przepompowni współczynniki właściwe dla obiektów zaliczanych do kategorii III.
Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarówno skargę kasacyjną jak i skargę wniesione przez W. sp. z o.o. z siedzibą w W. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.