Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2452/18, oddalił skargi J. K. i A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., nr KOA/2169/Ar/18, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołań.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ww. postanowieniem, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdziło, że odwołania K. C., J. K., W. i E. K., M. i M. W., J. i I. P., M. B., M. B., A. S., M. G., G. L., J. S., K. G., R. i J. W., Z. Z., K. i M. J., T. M, M. S. oraz A. B. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 9 grudnia 2016 r., nr 29/2016, zostały wniesione z uchybieniem terminu.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie do przepisu art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym, o którym mowa w ww. normie, jest art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, zwana dalej: "u.p.z.p."), który stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Do doręczeń w drodze ogłoszenia publicznego zastosowanie ma art. 49 k.p.a. Organ wojewódzki podał, że przedmiotowa inwestycja jest planowana na dz. ew. nr [...], obr. [...], przy ul. W. w J. i zgodnie z ww. przepisem art. 53 ust. 1 u.p.z.p., inwestora oraz właścicieli przedmiotowej nieruchomości zawiadomiono o zaskarżonej decyzji na piśmie. Pozostałe strony natomiast zawiadomiono o tej decyzji w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przy czym, z akt sprawy (vide pismo Referatu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 13 grudnia 2016 r.) wynika, że 4 kopie przedmiotowej decyzji rozwieszono w terenie, w sąsiedztwie nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, w dniu 13 grudnia 2018 r. W tym samym dniu obwieszczono o tej decyzji na stronie internetowej Urzędu.
Oznacza to, że 14-dniowy termin na wniesienie odwołania dla stron innych, niż inwestor i osoby rzeczowo uprawnione do dz. ew. nr [...], upłynął w dniu 27 grudnia 2016 r. Organ przywołał pogląd, że dla rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji, zgodnie z art. 49 k.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym ogłoszenie zostało opublikowane w sposób określony w tym przepisie lub przepisach szczególnych. W sytuacji zaś, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu - należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować, jako dzień rozpoczęcia biegu terminu czternastu dni, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołania ww. podmiotów uprawnionych do nieruchomości posadowionych w sąsiedztwie i częściowo pod powierzchnią zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji zawarte w pismach z dnia 28 grudnia 2016 r. nadano lub wniesiono do Urzędu po dniu 27 grudnia 2016 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu. Jednocześnie, ww. strony nie wniosły w odwołaniach o przywrócenie terminu na wniesienie środka zaskarżenia.
J. K. w skardze wywiedzionej na ww. postanowienie Kolegium z dnia 29 czerwca 2018 r. wskazała, iż błędnie zostały zinterpretowane przepisy prawa. Strona przytoczyła art. 129 § 2 i art. 49 k.p.a., podnosząc, że 4 kopie przedmiotowej decyzji rozwieszono w terenie w sąsiedztwie nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, w dniu 13 grudnia 2016 r. W jej ocenie, w dniu 27 grudnia 2016 r. upłynął termin doręczenia decyzji, a nie termin na wniesienie odwołania. Odwołanie skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 28 grudnia 2016 r., zostało wniesione w terminie.
A. S. w skardze na ww. postanowienie Kolegium, zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w powiązaniu z art. 6 oraz 49 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż obwieszczenie uważa się za dokonane i tym samym za skuteczne z dniem jego ogłoszenia, a nie po 14 dniach.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi podkreślił, że stan faktyczny nie jest sporny w sprawie, nie budzi polemiki między stronami, ani data obwieszczenia decyzji na stronie internetowej, ani wniesienia odwołań. Sporna jest natomiast wykładnia art. 49 k.p.a. W tym zakresie wyjaśnił, że w myśl art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Zatem bieg terminu, o którym mowa w omawianym przepisie, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji administracyjnej. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo zinterpretował treść art. 49 k.p.a., stwierdzając, że czternastodniowy termin oblicza się od pierwszego dnia, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Niezasadne jest doliczanie dodatkowych, aby ziścił się skutek doręczenia 14 dni. Odmienna interpretacja nie ma umocowania w przepisach.
Sąd Wojewódzki podniósł, że powyższy pogląd nie jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 49 k.p.a., w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione, w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji, obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty. Tak więc za publiczne obwieszczenie, w rozpatrywanej sprawie należy uznać moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało umieszczone na stronie internetowej i na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów gminy.
Natomiast w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że w związku z tym, że organ zrealizował przepisy prawa i dokonał ich skutecznej interpretacji, w sytuacji niesporności stanu faktycznego, brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że doszło do naruszenia przepisów procesowych.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargi oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.:
- 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a., poprzez przywołanie w wyroku art. 49 k.p.a., który w takiej jednostce redakcyjnej nie występuje. Ponadto uznanie, iż dniem doręczenia decyzji jest pierwszy dzień publicznego ogłoszenia o jej wydaniu, co wskazuje, iż zdaniem Sądu 14-dniowy termin na wniesienie odwołania nie ma zastosowania w niniejszej sprawie odnośnie wszystkich stron. Dodatkowo z wyroku nie wynika dlaczego Sąd uznał, iż dzień ogłoszenia jest tożsamy z dniem doręczenia decyzji, jeżeli nie było one uznane za skuteczne;
- 2) art. 49 § 1 oraz 49 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; z 2019 r. poz. 60 - brzmienie obowiązujące w dniu wydania postanowienia) w powiązaniu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nie dokonanie ich interpretacji, pomimo że powinny stanowić podstawę prawną kontrolowaną przez sąd administracyjny albowiem art. 49 k.p.a. nie istnieje w takiej jednostce redakcyjnej. Ponadto wadliwe przyjęcie, iż termin do wniesienia odwołania nie jest taki sam dla wszystkich stron postępowania albowiem uzależnione jest to, w którym dana strona ma sposobność zapoznać się z publicznym obwieszeniem, które w dodatku uważa się za skuteczne dopiero po 14 dniach od jego ogłoszenia.
W piśmie z dnia 28 lutego 2022 r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca podniosła, że trudno jest zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, iż dzień publicznego obwieszczenia jest tożsamy z doręczeniem stronom decyzji i tym samym rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania. Jak podkreślił NSA w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, co do pozostałych stron obowiązuje reguła określona w art. 49 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie decyzji jest skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to zarazem, że termin złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia "pozostałym stronom" w tym samym czasie, a więc po upływie czternastu dni od dnia obwieszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, albowiem z uwagi na liczną ilość stron przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 49 k.p.a. którego prawidłowe uzasadnienie zostało dokonane w piśmie z dnia 28 lutego 2022 r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Niewątpliwie błędnie, zarówno organ administracyjny jak i Sąd I instancji przyjęły, że termin 14-dniowy do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 k.p.a., rozpoczyna swój bieg w dniu dokonania ogłoszenia decyzji dokonanego w trybie art. 49 k.p.a. (w brzmieniu przed zmianą jaka miała miejsce od dnia 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie decyzją Burmistrza Miasta [...] nr 29/2016 z dnia 9 grudnia 2016 r. została ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego obejmująca budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W dniu 13 grudnia 2016 r. dokonano obwieszczenia o tej decyzji na stronie internetowej Urzędu, jak również cztery kopie tej decyzji rozwieszono w terenie, w sąsiedztwie nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.
Okoliczności te są niesporne. Stosownie do art. 53 ust.1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W przypadku dokonywania zawiadomienia o treści decyzji we wskazany wyżej sposób, zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 49 k.p.a., który przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., stanowił, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Zasadnie zarówno organ orzekający w sprawie jak Sąd I instancji odwołali się do brzmienia przepisu art. 49 k.p.a. przed wskazaną wyżej zmianą, bowiem stosownie do art. 16 powołanej ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Z treści przytoczonego wyżej art. 49 k.p.a. wynika, że termin czternastodniowy doręczenia rozpoczyna swój bieg od dnia następnego po dniu publicznego ogłoszenia decyzji i innych czynności organów administracji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że skoro ogłoszenie publiczne decyzji nastąpiło w dniu 13 grudnia 2016 r. to skutek w postaci jej doręczenia nastąpił w dniu 27 grudnia 2016 r. Od tego też momentu należy liczyć termin 14 dniowy przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. na wniesienie odwołania. Termin ten upływał w dniu 10 stycznia 2017 r. Jeżeli odwołanie skarżącej wniesiono przed dniem 10 stycznia 2017 r. to należałoby uznać, że termin do jego wniesienia został zachowany.
Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Jak wyżej powiedziano zarówno organ jak i Sąd I instancji, prawidłowo powołały się na art. 49 k.p.a. w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną od dnia 1 czerwca 2017 r. Nietrafnie również zarzucono naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił dlaczego podjął określone rozstrzygnięcie. Fakt błędnej interpretacji przepisów prawa nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze, jak i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.