Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/13, oddalił skargę M. spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Stowarzyszenie L. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wystąpiło do Starosty Radomskiego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w gminie Iłża, wskazując na swoje cele statutowe. Starosta Radomski postanowieniem z [...] września 2012 r. na podstawie art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego i art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227; dalej: jako "u.i.ś.") odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, iż w świetle art. 28 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje art. 31 k.p.a., a wyjątek z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, gdyż zgodnie z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 u.i.ś. udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w przypadkach ściśle określonych tą ustawą.
Burmistrz Iłży w decyzji z dnia [...] września 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.ś. Starosta uznał, że w przypadku przedłożonych wniosków o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowych nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W zażaleniu na to postanowienie Stowarzyszenie, powołując się na art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 u.i.ś. wskazało, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymieniono działki o nr ew. [...], wskazanej we wniosku o pozwolenie na budowę. W raporcie nie przewidziano lokalizacji elektrowni wiatrowych na działce nr [...] położonej w K., lecz na działce nr [...]. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej na działkach ew. nr [...] w K., a w raporcie elektrownia jest zlokalizowana na działce nr [...], sąsiadującej z działkami nr ew. [...]. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymieniono działki nr [....] we wsi P., natomiast wymieniono działkę nr [...]. Okoliczności te wskazują, że została zmieniona lokalizacja elektrowni, a zmiany te nie zostały uwzględnione w raporcie, w związku z czym powinna zostać przeprowadzona ponowna ocena.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał na występujące niezgodności odnośnie lokalizacji turbiny wiatrowej na działce nr [...], skoro z jednego pisma Starosty z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że na działce nr [...] nie jest projektowana turbina wiatrowa, zaś z drugiego pisma Starosty do przedstawicielki stowarzyszenia wynika, że na tej działce będą dwie turbiny. Niezgodność występuje również na działce [...]. Z przedstawionych dokumentów nie sposób stwierdzić, czy w ogóle oraz ile turbin wiatrowych jest projektowanych na działkach nr [...].
Zatem Starosta Radomski powinien ustalić czy nastąpiła zmiana lokalizacji elektrowni wiatrowej w stosunku do decyzji środowiskowej, oraz czy zmiana lokalizacji elektrowni może spowodować konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i czy w takim przypadku należy przeprowadzić nowe postępowanie. W skardze na powyższe postanowienie M. Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy u.i.ś. w związku z art. 6 i art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji oparcie przez organ rozstrzygnięcia na przesłankach faktycznych i prawnych wykraczających poza granice sprawy administracyjnej przekazanej do rozstrzygnięcia organowi w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W motywach autor skargi wskazał, że o ile prawidłowa jest wykładnia przepisów prawa dokonana w pierwszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, to jednak wadliwa jest konkluzja Wojewody zawarta w ostatnich akapitach uzasadnienia i nie wynika z wcześniej przeprowadzonej analizy stanu prawnego. Prawo przewiduje udział organizacji ekologicznych w postępowaniu, jeśli takie prawo przyznaje konkretny przepis. Takim przepisem w przedmiotowym postępowaniu nie może być art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy u.i.ś., bowiem postępowanie o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Badanie dopuszczalności uczestnictwa stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie powinno być ograniczone do ścisłej oceny przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego, a w sprawie przesłanki te nie zostały spełnione.
Zdaniem skarżącej aby organ I instancji rozpoznający wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mógł naruszyć art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy u.i.ś., najpierw musiałby stwierdzić potrzebę przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz Miasta i Gminy Iłży określił środowiskowe uwarunkowania i nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Również w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ prowadzący to postępowanie nie orzekł o potrzebnie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, wskazał, że istotą sporu jest zagadnienie, czy sprawa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest sprawą odrębną od sprawy dotyczącej samego udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że strona skarżąca prezentuje błędne stanowisko, że sprawa dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i sprawa o udzielenie tegoż pozwolenia na budowę to dwie odrębne sprawy administracyjne, w wynika to z analizy art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów kodeks postępowania administracyjnego reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Taką właśnie indywidualną sprawą jest wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożonego przez M. sp. z o.o., która ta powinna zakończyć się co do zasady decyzją administracyjną.
Cechą indywidualnej sprawy administracyjnej jest więc prowadzenie jej co do zasady w celu wydania decyzji. Tymczasem dopuszczenie organizacji społecznej w sprawie niniejszej regulują przepisy art. 31 k.p.a. Stowarzyszenie domagało się dopuszczenia do udziału w sprawie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. traktujący o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania mówi nie o wszczęciu związanego z tym odrębnego postępowania, ale o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania (w tej sprawie – do postępowania określonego w art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). W kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. nie wydaje się przy tym decyzji ale postanowienie.
Zatem postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do udziału stowarzyszenia w sprawie postępowanie o pozwolenie na budowę nie ma żadnych cech samoistnego postępowania administracyjnego, czy też indywidualnej sprawy administracyjnej. Jest więc tak zwanym "postępowaniem wpadkowym" w ramach postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, iż trafnie Wojewoda Mazowiecki uznał, że badając podstawy dopuszczenia do udziału w sprawie stowarzyszenie, organ właściwy do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, to jest Starosta Radomski, powinien zbadać, czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co powodowałoby konieczność dokonania zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy u.i.ś. przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym uzasadniałoby zgodnie z art. 79 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy u.i.ś i art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia L., w związku ze złożonym przez to Stowarzyszenie wnioskiem. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości, zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("UOOŚ") w zw. art. 28 ust. 2, 3 i 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("PB") poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przesłankami dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę są te same przesłanki, które służą ustaleniu czy postępowanie ma charakter postępowania z udziałem społeczeństwa, podczas gdy art. 28 ust. 4 PB wyraźnie wskazuje, że organizacje społeczne mogą być dopuszczone do postępowań, które mają status postępowań z udziałem społeczeństwa, a nie do postępowań które dopiero potencjalnie mogą uzyskać taki status; b) art. 88 ust. 3 UOOŚ w zw. z art. 28 ust. 2, 3 i 4 PB poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy przedmiotowy przepis stanowi condicio sine qua non dopuszczenia do niniejszego postępowania organizacji społecznej, bowiem od wydania tegoż postanowienia, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a zatem postępowaniem, w którym organizacja społeczna, stosownie do art. 28 ust. 4 PB może być dopuszczona; c) art. 61 ust. 3 UOOŚ poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy przedmiotowy przepis wskazuje, że tylko wyraźnie wyodrębniona część postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę może wymagać udziału społeczeństwa, tj. część podczas której następuje ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którą przeprowadza inny organ - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, co jednoznacznie potwierdza, że organizacje społeczne mogą być dopuszczone do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę tylko po wydaniu postanowienia na podstawie art. 88 ust. 3 UOOŚ. a ponadto 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 1 § 1 i 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 141 § 4 PPSA poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2) UOOŚ, który jest kluczowym przepisem w przedmiotowej sprawie, a nierozpoznanie tego zarzutu miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, bowiem gdyby został prawidłowo rozpatrzony, WSA miałby podstawę do uznania, że nie została spełniona podstawowa przesłanka do dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a tym samym skarga zostałaby uwzględniona; b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 88 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. UOOŚ polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2012 r., pomimo że Wojewoda Mazowiecki nie zastosował art. 88 ust. 3 UOOŚ, który stanowi condicio sine qua non dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a pominięcie przedmiotowego przepisu spowodowało uznanie przez WSA, iż zaistniały przesłanki dopuszczenia organizacji do postępowania i skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi; c) art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić w szczególności poprzez odwołanie się do art. 88 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 UOOŚ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało, iż WSA nie dostrzegł, iż dopuszczenie organizacji do postępowania zgodnie z instrukcjami WSA byłoby przedwczesne, co w rezultacie doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi skarżącej. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego powodujące uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Na wstępie podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie dotyczyło dopuszczenia Stowarzyszenia L. w charakterze strony do udziału w toczącym się przez Starostą Radomskim postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną.
Jako podstawę swojego wniosku Stowarzyszenie wskazało art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Tymczasem kwestię udziału organizacji społecznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę odrębnie regulują przepisy Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że ustawodawca w tym przepisie ustanowił ogólną zasadę wyłączenia organizacji społecznej od uczestniczenia w takim postępowaniu. Jednakże od tej zasady ustawodawca wprowadził wyjątek w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiąc, iż przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; dalej jako: ustawa).
Stosownie do art. 44 tej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.
Z treści tego przepisu wynika, że udział organizacji społecznej w danym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwy w przypadku spełnienia łącznie dwóch warunków. Pierwszy z tych warunków wymaga aby cele statutowe wskazywały, że jest organizacją ekologiczną, zaś drugi warunek wymaga aby dane postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę wymagało udziału społeczeństwa. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w myśl art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy jest postępowanie, w którym prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko. Z treści przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadza się jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż Burmistrz Iłży w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. określając środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.:" Budowa farmy wiatrowej Iłża II o mocy 78 MW", nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta zgodnie z art. 86 ustawy wiąże organ wydający decyzję, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, a więc kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko nie podlega ponownemu badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Zauważyć należy też, iż z akt sprawy nie wynika aby w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to zaś oznacza, że wykluczona jest możliwość wzięcia w nim udziału przez organizację ekologiczną, a więc przez Stowarzyszenie L. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowo Starosta Radomski postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia L. do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla planowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę inwestycji. Mając zatem na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok i w wyniku rozpoznania skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.