Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r. (sygnatura akt VII SA/Wa 2728/11) oddalił skargę A. SA w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] wrzesnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Istotne okoliczności, w których został wydany ten wyrok, przedstawiają się następująco.
W toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., dotyczącego postawionych przez skarżącą trzech urządzeń reklamowych, skarżąca podaniem z 12 lipca 2011 r. wniosła o zawieszenie tego postępowania twierdząc, że jego wynik zależy od toczącego się przed Prezydentem W. postępowania w sprawie warunków zabudowy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z [...] lipca 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, rozpoznając zażalenie skarżącej na to postanowienie, postanowieniem z [...] wrzesnia 2011 r. utrzymał je w mocy.
Oddalając skargę skarżącej na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, według których brak było podstaw prawnych do zawieszenie postępowania.
W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Uzasadniając skargę kasacyjną wywodziła, że istniały podstawy do zawieszenia postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga była niedopuszczalna. Przedmiotem tej skargi było bowiem postanowienie organu administracji wydane w postępowaniu administracyjnym, na które nie służy zażalenie, zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym może być zaskarżone skargą do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy służy na nie zażalenie albo gdy jest to postanowienie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest żadnym z wymienionych postanowień. Że nie jest postanowieniem kończącym postępowanie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty jest oczywiste. Natomiast to, że nie służy na nie zażalenie wynika z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.
Zgodnie z powołanym przepisem zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Pewne wątpliwości przy wykładni tego przepisu wynikają z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. stanowił on, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (taką argumentację przedstawiono w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, w której przyjęto, że na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137).
W tej sytuacji dodanie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6 z 2011 r., poz. 18 ze zm.) w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" może być mylące. Skoro bowiem zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" miał utarte znaczenie, jako oznaczający wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się zbędne. Oczywiście nie można w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej.
W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na tym, że do jego dotychczasowej treści dodano słowa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia, dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Taka wykładnia uwzględnia też dające się odczytać z innych przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jej ratio, polegające na usprawnieniu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie ograniczenie możliwości wnoszenia zażaleń na postanowienia, które nie tamują postępowania, a do takich zaliczyć trzeba postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, usprawnia postępowanie.
W końcu zauważyć należy, że przyjęta w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. nie jest odosobniona. Podobnie przyjęto w postanowieniu z 23 maja 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1617/12 oraz w powołanych w tej sprawie innych orzeczeniach NSA i sądów pierwszej instancji.
Z tych względów uznać należało, że skarga na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] wrzesnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie była dopuszczalna z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, gdyż co prawda dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, ale żadnego z tych, które są wymienione w art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro skarga była niedopuszczalna z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, to w myśl do art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała odrzuceniu. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, że skarga podlegała odrzuceniu, stosownie do art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenie skargi i to, jak wyjaśnił NSA w uchwale z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA nr 3 z 2010 r., poz. 40, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
Mając powyższe na uwadze NSA na mocy powołanego art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i odrzucił skargę.
Uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji oznacza, że skarga kasacyjna, mimo iż przytoczone w niej podstawy kasacyjne nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia, została uwzględniona. Wobec tego na mocy art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego, który wniósł skargę kasacyjną, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Wobec odrzucenia skargi Sąd pierwszej instancji, stosując art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwróci skarżącemu cały uiszczony przez niego wpis sądowy.