Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. oddalił skargę L. K. i H. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), stwierdził, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało wniesione przez L. K. i H. K. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu nakazująca L. K. i H. K. - właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w Radomiu usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości poprzez demontaż gazowego ogrzewacza wody istniejącego w łazience tego lokalu mieszkalnego, została w dniu [...] czerwca 2012 r. wysłana przez organ do skarżących na adres ul. [...] w Radomiu.
Przesyłkę w dniu [...] czerwca 2012 r. awizowano po raz pierwszy, w dniu [...] czerwca 2012 r. pozostawiono awizo po raz drugi i z uwagi na nie podjęcie w terminie, w dniu 27 czerwca 2012 r. zwrócono do nadawcy. Organ odwoławczy, powołując się na art. 44 § 4 k.p.a. wskazał, iż doręczenie uważa się za skuteczne z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tego artykułu, to jest w terminie 14 dni od daty pierwszego awizo. Jak wskazał organ odwoławczy termin do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a., wynoszący 14 dni, upłynął w dniu 10 lipca 2012 r. Odwołanie datowane na dzień 3 września 2012 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu 7 września 2012 r.– z dwumiesięcznym opóźnieniem.
W tych okolicznościach w ocenie organu odwoławczego należało na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2008 roku sygn. akt II OSK 10/07 organ odwoławczy wskazał, iż w sytuacji, gdy nastąpił prawny skutek doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy k.p.a. nie przewidują bowiem możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Wskazano jednocześnie, iż pozostawienie przez organ I instancji decyzji na 14 dni w sekretariacie organu nie odpowiada procedurze przewidzianej przepisami k.p.a. i miało charakter informacyjny.
W skardze na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, L. K. i H. K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że odebranie przez skarżących decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] czerwca 2012 r. w dniu 28 sierpnia 2012 r. nie spowodowało, że od tej daty mieli oni termin 14 dni na wniesienie odwołania od ww. decyzji, podczas gdy jak wynika z zawiadomienia PINB w Radomiu z dnia 24 sierpnia 2012 r. powyższa decyzja została pozostawiona w tym podmiocie w trybie określonym w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem odbiór tej przesyłki w terminie 7 dni od pozostawienia zawiadomienia spowodował, że skarżący mogli skutecznie wnieść odwołanie od tej decyzji - co też zrobili.
Wskazując na tak sprecyzowany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż organ I instancji doręczył decyzję zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ skarżący odebrali tę decyzję w dniu 28 sierpnia 2012 r., to od tej daty należy liczyć termin na wniesienie od niej odwołania. Tym samym błędnie przyjęto, że odwołanie skarżących z dnia 3 września 2012r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wskazali w tym miejscu na regulacje z art. 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i osoba, do której organ kieruje informację określonej treści, ma prawo oczekiwać, że postępując zgodnie ze wskazaniami organu, dokonuje czynności w sposób właściwy, zgodny z przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
Sąd zaznaczył, że art. 44 § 1 k.p.a. stanowi o dwóch sposobach doręczania pism. Zgodnie z treścią art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. W myśl art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Sposoby doręczania pisma określone w art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. są od siebie niezależne i dla skuteczności doręczenia pisma wystarczy dopełnienie określonych w przepisach wymogów dotyczących wybranego przez organ sposobu doręczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] czerwca 2012 r. została w dniu [...] czerwca 2012 r. nadana w Urzędzie Pocztowym Radom 1, zaadresowana dla skarżących, ze wskazaniem prawidłowego adresu odbiorcy korespondencji.
Jak wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji, wobec niemożliwości doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać je adresatowi, przesyłka została w dniu 12 czerwca 2012 r. złożona w Urzędzie Pocztowym, zaś zawiadomienie o powyższym pozostawione w skrzynce pocztowej. Powtórne awizo pozostawiono w dniu 19 czerwca 2012 r. i wobec nie podjęcia przesyłki w terminie, w dniu 27 czerwca 2012 r. została ona zwrócona do nadawcy. Sąd stwierdził, że poczta w prawidłowy sposób awizowała i odpowiednio długo przechowywała przesyłkę, co sprawia, że - jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy - decyzja została skutecznie doręczona w dniu 26 czerwca 2012 r. Zasadnym jest zatem przyjęcie przez organ odwoławczy, iż termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 10 lipca 2012 r. Tym samym odwołanie złożone w dniu 7 września 2012 r. w organie I instancji zostało złożone z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., wynoszącego 14 dni.
Wobec tego, iż w dniu 26 czerwca 2012 r. wystąpił skutek doręczenia decyzji, podjęte przez organ I instancji czynności mające na celu doręczenie decyzji, o której mowa w siedzibie organu nie mogą być uznane za prawidłowe z punktu widzenia skuteczności doręczenia i obliczania terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia decyzji w siedzibie organu. Późniejsze ponowne doręczenie stronie decyzji organu I instancji nie otwiera bowiem ponownie terminu do wniesienia odwołania, jeśli wcześniejsze doręczenie było skuteczne. Sąd podzielił w tej mierze wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 10/07, przywoływanego także przez organ odwoławczy.
W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadne stwierdzenie przez organ odwoławczy wniesienia odwołania z uchybieniem terminu w oparciu o treść art. 134 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów prawa, które pozwalałyby na uwzględnienie skargi.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku L. i H. K. zaskarżyli wyrok ten w całości podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że odebranie przez skarżących decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radom z dnia [...] czerwca 2012r. w dniu 28 sierpnia 2012 r. nie spowodowało, że od tej daty mieli oni termin 14 dni na wniesienie odwołania od ww. decyzji, podczas gdy jak wynika z zawiadomienia PINB w Radomiu z dnia 24 sierpnia 2012 r. powyższa decyzja została pozostawiona w tym podmiocie w trybie określonym w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem odbiór tej przesyłki w terminie 7 dni od pozostawienia zawiadomienia spowodował, że skarżący mogli skutecznie wnieść odwołanie od tej decyzji – co też zrobili.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jak stanowi art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazująca L. i H. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości została wysłana na prawidłowo oznaczony adres strony i będąc dwukrotnie awizowana, z uwagi na niepodjęcie jej w terminie, została zwrócona do nadawcy. Doręczenie, stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. uznano za skuteczne z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego. Okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana przez skarżących, którzy to z okoliczności ponownego doręczenia im tej decyzji (w trybie art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.) wywodzą dalsze skutki w postaci ponownego otwarcia terminu do złożenia odwołania. W tej kwestii zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w sytuacji kiedy nastąpił prawny skutek procesowy (w postaci doręczenia zastępczego), późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania (patrz powołany przez organ odwoławczy wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 10/07, publikowany w zbiorze LEX nr 453425).
Nie może mieć zatem znaczenia dla skuteczności doręczenia fakt, iż decyzję wysłano stronie ponownie, ta bowiem okoliczność mogła mieć jedynie charakter informacyjny, gdyż żaden przepis prawa nie łączy z taką sytuacją skutku w postaci podważenia dotychczasowych doręczeń. Domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1754/09).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż doszło do skutecznego doręczenia w trybie zastępczym decyzji organu I instancji w dniu 26 czerwca 2012 r. Termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 27 czerwca i upłynął w dniu 10 lipca 2012 r., a odwołanie wniesione zostało po upływie tego terminu. Zasadnie również Sąd stwierdził, że skierowanie po raz drugi przez organ przesyłki do skarżących zawierającej decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. miało wymiar jedynie informacyjny i nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.