Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 19/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z [...] listopada 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącego od decyzji Starosty Oleśnickiego z [...] lipca 2013 r. znak: [...] o udzieleniu A. i A. T. pozwolenia wodnoprawnego i o cofnięciu poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że A. i A. T. zwrócili się do Starosty Oleśnickiego z wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia, poboru i odprowadzania wód dla potrzeb stawów rybnych o pow. 9,33 ha położonych na działkach nr [...] w miejscowości C. (Gmina O.).
Organ I instancji opisaną decyzją udzielił A. i A. T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód (do 31 maja 2033 r.) oraz na wykonanie urządzeń wodnych.
Organ I instancji w toku postępowania w tej sprawie stwierdził, że z dokumentacji technicznej (operatu wodnoprawnego oraz instrukcji gospodarowania wodą) dołączonej przez A. i A. T. do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynika, że zasięg oddziaływania korzystania z wód jak i planowanych urządzeń wodnych ogranicza się do gruntów wnioskodawców. Rzędna piętrzenia wody w rowie R-A w km 0+030 w porównaniu z poprzednim wnioskiem z 3 sierpnia 2010 r. została ograniczona z 153,50 m. n.p.m. do 153,05 m. n.p.m. a cofka spowodowana tym piętrzeniem wody wynosi ok. 200 m. i w związku z tym te wody nie oddziaływają na sąsiednie grunty, w tym na nieruchomości stanowiące własność Pawła Stępnia.
Również piętrzenie wody w cieku C. w km 4+750 do rzędnej 156,16 m. n.p.m. nie ma wpływu na ujęcie wody dla stawów P. S. (korzystającego z tego samego cieku), które znajduje się 600 m powyższej stawów wnioskodawców. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji pismem z 3 lipca 2013 r. poinformował P. S., że nie spełnia przesłanek określonych w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) do uznania za stronę niniejszego postępowania.
P. S. w dniu 7 listopada 2013 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego (art. 127 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 i art. 132 ustawy Prawo wodne) i procesowego (art. 10 § 1, art. 61 § 4 k.p.a.). Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu decyzją z [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 i art. 127 § 1 k.p.a. i art. 127 ust. 7 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo wodne, umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że odwołujący się nie jest właścicielem istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 4 prawa wodnego), nie włada również powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 5 tej ustawy). Z operatu wodnoprawnego (pkt 11a ppdk V) wynika, że piętrzenie w korycie C. w km 4+750 (ujęcie M.) następuje do rzędnej 156,16 m. n.p.m. tj. do progu betonowego pod drogą C. i w związku z tym nie będzie wpływało na grunty P. S. (położone powyżej tej drogi i progu).
Zdaniem organu odwołujący się nie jest uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę P. S. na tę decyzję, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie A. i A. T. pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu w przypadku skarżącego nie zachodzi żadna z powołanych przez niego, określonych w art. 127 ust. 7 pkt 4, 5, i 6 ustawy Prawo wodne przesłanek legitymujących do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w charakterze strony. Skarżący nie jest bowiem właścicielem istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4), nie włada powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5), ani też nie jest uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 6).
Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły za podstawę oceny wpływu zamierzonego korzystania z wód przez A. i A. T., określonego w decyzji Starosty Oleśnickiego z [...] lipca 2013r. dane zawarte w operacie wodnoprawnym, stanowiącym integralną część wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z treści art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne wynika bowiem, że operat wodnoprawny zawiera m. in. plan urządzeń wodnych i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno - wysokościową terenu. Z tego planu i z całego materiału dowodowego sprawy wynika, że P. S. jest właścicielem działek nr [...] i [...], obręb C., gmina O., znajdujących się powyżej piętrzenia wód C. w km 4+750. Z części opisowej operatu wodnoprawnego (pkt 6) wynika, że piętrzenie wód w korycie C. w km 4+750 (ujęcie [...]) do rzędnej 156,16 m np.m., odpowiadającej progowi betonowemu pod drogą [...]nie będzie negatywnie oddziaływać na grunty sąsiednie.
Zgodnie z wymogiem ustalonym w operacie (pkt 11a ppkt V) opisano również piętrzenie wody w cieku C. w km 4+750 do rzędnej 156,16 m n.p.m. (rzędna dna – 155,56 m n.p.m.) podając, że odbywa się ono za pomocą szandorów wkładanych w prowadnice budowli i przez podpiętrzenie wody o 0,6 m do wysokości progu pod drogę asfaltową oraz przekierowaniu wody na ujęcie boczne. Regulacja piętrzenia odbywa się przez odpowiednie manipulowanie zamknięciami w celu skierowaniu wody na stawy (lub w celu ewentualnego przepuszczenia fali powodziowej). Z opisu wynika, że zasięg piętrzenia w cieku C. w km 4+750 kończy się na wysokości progu pod drogą asfaltową, natomiast działki P. S. znajdują się powyżej tej drogi i progu, zatem nie zachodzi oddziaływanie piętrzenia na grunty stanowiące jego własność.
Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego zasięg oddziaływania piętrzenia wody na przepuście usytuowanym na rowie A w km 0+0,30 za pomocą przepustu z piętrzeniem o świetle 1,0 m do rzędnej maksymalnej 153,05 m n.p.m. nie obejmuje gruntów, pozostających w jego władaniu, co sprawia, że nie jest też spełniona przesłanka określona w art. 127 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo wodne.
W ocenie Sądu organ odwoławczy uznał też zasadnie, że P. S. nie jest podmiotem uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowych do wykonania urządzeń wodnych, a obszar stawów, których jest właścicielem nie jest obwodem rybackim.
P. S. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 19/14 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że nie jest on stroną postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy. Podniósł, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, umarzając decyzją z [...] listopada 2013r. znak: [...] postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego od decyzji Starosty Oleśnickiego z [...] lipca 2013 r., udzielającej sąsiadom skarżącego małżonkom T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb rybnych i stawów hodowlanych, sprawił, że skarżącemu, który posiada stawy rybne sąsiadujące ze stawami małżonków T. odmówiono pozwolenia wodnoprawnego, które posiadał od 30 lat. Poprzez umorzenie postępowania odwoławczego organ II instancji uchylił się od zbadania legalności decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia [...] lipca 2013 r., w szczególności zbadania załączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dokumentacji, w tym opracowanego z naruszeniem art. 132 ustawy - Prawo wodne operatu wodnoprawnego oraz instrukcji gospodarowania wodą.
Wnoszący skargę kasacyjną uważa, że posiada legitymację strony w tym postępowaniu, w oparciu o art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo wodne. Jest on bowiem właścicielem istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania przez małżonków T. z wód planowanych do wykonania urządzeń. Ujęcie wód dla stawów skarżącego znajduje się powyżej ujęcia wód i stawów małżonków T. Oznacza to, że uzyskali oni na mocy pozwolenia wodnoprawnego dostęp do wody publicznej kosztem skarżącego, któremu odmówiono wydania pozwolenia wodnoprawnego. Te okoliczności świadczą, że oddziaływanie na istniejące urządzenia skarżącego (stawy rybne) zamierzonego korzystania z wód przez małżonków A. i A. T. jest oczywiste.
Drugą przesłanką legitymującą skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia spornego pozwolenia wodnoprawnego, określoną w art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne jest rzeczywiste oddziaływanie piętrzenia wody na rowie A do rzędnej 153,50 m n.p.m. przez cały rok na grunty skarżącego. Przyjęcie że przy piętrzeniu na rowie A do rzędnej 153,05 m. n.p.m. cofka wód nie będzie sięgać gruntów skarżącego jest fikcją, ponieważ w rzeczywistości A. i A. T. mogą i piętrzą wodę do wysokości rzędnej 154,28 m. n.p.m., a cofka nadal sięga gruntów skarżącego. Stąd też skarżący zarzuca, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że wskutek obniżenia piętrzenia wody w pozwoleniu wodnoprawnym małżonków T. wyeliminowano możliwość wpływu korzystania z wód przez małżonków Tadej na grunty skarżącego, pozbawiając go w ten sposób legitymacji strony wynikającej z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne.
Dalej wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że operat wodnoprawny, załączony do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez małżonków T. odbiega w znacznej mierze od wymogów art. 132 ustawy - Prawo wodne, co skarżący podnosił w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed Sądem I instancji. Sąd przyjął jednakże bezkrytycznie, że nastąpiło zmniejszenie piętrzenia do rzędnej 153,05 m. n.p.m. i długości cofki, co według skarżącego nie jest prawdą, a zatem istnieje oddziaływanie korzystania z wód przez małżonków T. na sąsiednie grunty należące do skarżącego.
A. i A. T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania podkreślili, że wnoszący skargę kasacyjną jest właścicielem gruntów i urządzeń wodnych (stawów, zastawek), które nie znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Grunty P. S. znajdują się w górnym biegu cieku C. i nie graniczą bezpośrednio z ich gruntami (rozdziela je droga publiczna), zaś piętrzenie wody na cieku do rzędnej 156,16 m. n.p.m. następuje do wysokości progu betonowego położonego przez drogą publiczną, a więc nie oddziałuje na drogę a tym bardziej na nieruchomości skarżącego. Także piętrzenie wody w rowie A do rzędnej 153,05 m. n.p.m. kończy się 600 m. przed gruntami skarżącego i przed drogą publiczną.
Organ administracji nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa wyczerpująco § 2 tego artykułu. Związanie NSA zarzutami skargi kasacyjnej sprawia, że ten Sąd nie jest uprawniony ani obowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domyślać się powodów wniesienia skargi kasacyjnej ani uzupełniać argumentacji autora takiej skargi.
Poczynione uwagi dotyczące wymagań skargi kasacyjnej są w tej sprawie niezbędne, ponieważ w skardze kasacyjnej P. S. postawił jedynie zarzut naruszenia art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 ustawy Prawo wodne. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jako że rozstrzyga o legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym). Zarzut ten, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zmierzał w istocie do wykazania, że Sąd I instancji, a wcześniej organy administracyjne błędnie ustaliły i oceniły okoliczności faktyczne sprawy, które dowodzą, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, że posiada on legitymację do złożenia odwołania od decyzji Starosty Oleśnickiego z [...] lipca 2013 r. o udzieleniu A. i A. T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Urządzenia wodne (stawy rybne) należące do wnoszącego skargę kasacyjną oraz jego grunty rolne są bowiem położone w zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód przez małżonków T. na podstawie udzielonego im pozwolenia wodnoprawnego.
Inaczej mówiąc wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje w tej skardze błędne jego zdaniem ustalenie braku oddziaływania korzystania z wód objętego pozwoleniem wodnoprawnym wydanym małżonkom T. na jego grunty i urządzenia wodne. Spór dotyczy zatem okoliczności faktycznych sprawy. Ustalenia co do tego, czy wnoszący skargę kasacyjną jest właścicielem istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 4 prawa wodnego) oraz czy włada on powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 5 prawa wodnego) należą do sfery faktów, a nie do sfery prawa, albowiem kwestią faktów jest ustalenie, czy określony stan faktyczny odpowiada dyspozycji określonego przepisu prawnego. Kwestią prawa jest natomiast rozstrzygnięcie, na podstawie przepisu prawa o konsekwencjach prawnych ustalonego stanu faktycznego.
W związku z tym należy przypomnieć, że z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej ten Sąd nie może uwzględnić zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, jeżeli ten zarzut został uzasadniony wyłącznie niedostatecznymi, błędnymi ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy i jeżeli temu zarzutowi nie towarzyszy zarzut naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie powołano drugiej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie wskazano też żadnych przepisów prawa procesowego, które powinny być powołane wówczas, gdy skarga podważa ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy.
W tej sytuacji, wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi zaaprobowanymi w wyroku Sądu I instancji, co oznacza, że te okoliczności, a więc stwierdzenie, że urządzenia wodne i grunty należące do wnoszącego skargę kasacyjną nie znajdują się w zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód przez małżonków T. stanowią podstawę oceny przez NSA prawidłowości zastosowania w sprawie art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 ustawy Prawo wodne. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów, przychylając się do stanowiska organów, że wnoszący skargę kasacyjną nie ma legitymacji strony w sprawie o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, skoro korzystanie w wód na podstawie tego pozwolenia nie będzie oddziaływać na jego grunty i urządzenia wodne.
Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie została więc, z woli wnoszącego skargę kasacyjną ograniczona jedynie do zbadania, czy zasadne było umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy skarżący nie spełnia przesłanek o których mowa w art. 127 ust. 7 pkt 4 i pkt 5 prawa wodnego
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.