Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 727/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. G. i L. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego (hali magazynowej) położonego w P. na działce nr [...], obręb [...], P., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli L. G. i L. G., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie w ten sposób, że postępowanie było prowadzone w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie, gdy tymczasem obiekt ten został wybudowany kilka lat wcześniej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przejawiające się w mylnym przyjęciu, że budynek cielętnika został rozebrany do zera, a następnie postawiony od nowa, a także, że jego funkcja różni się od poprzedniej, w sytuacji gdy budynek cielętnika nie był rozbierany do zera, a ponadto budynek ten nadal pełni funkcję rolniczą i taką zachowuje już od bardzo wielu lat.
Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na ich rzecz.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie można zgodzić się z wyrokiem sądu wojewódzkiego przede wszystkim dlatego, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było przy zastosowaniu procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji ust. 4 ustawy nie powinien znaleźć zastosowania i być podstawą wydania decyzji w sprawie, albowiem wobec zakończenia robót budowalnych na długo przed wszczęciem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. postępowania, nie można było wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, a następnie domagać się przedstawienia określonych dokumentów. Postępowanie było prowadzone w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie, gdy tymczasem obiekt ten został wybudowany kilka lat wcześniej. Wobec skarżących nieprawidłowo zastosowano procedurę wynikającą z ust. 2 i 3 ww. przepisu.
Ponadto, nie ma racji sąd wojewódzki twierdząc, że w sprawie nie zostało wykazane, że przedmiotowy budynek nie został całkowicie rozebrany. Z akt postępowania wynika, że hala magazynowa wraz z silosami nie jest nowym obiektem na działce nr [...]. Zanim skarżący kasacyjnie stali się właścicielami terenu, w miejscu tym posadowiony był cielętnik – budynek parterowy, wolnostojący w zabudowie zwartej, konstrukcji murowanej z materiałów tradycyjnych; bryła przykryta dwuspadowym stropodachem z elementów prefabrykowanych pokrytych papą na lepiku, tynki zewnętrzne i wewnętrzne cementowo-wapienne gładkie. Obiekt ten w latach 2012-2014 został przez skarżących kasacyjnie przystosowany do składowania zboża, ale nadal jest to budynek pełniący funkcję rolniczą i taką zachowuje już od bardzo wielu lat.
Ponadto, jak wynika z dokumentacji nadesłanej przez Agencję Nieruchomości Rolnych (poprzedniego właściciela nieruchomości) oraz zeznań skarżącego kasacyjnie, budynek nie był rozebrany do zera – została rozebrana konstrukcja betonowa dachu budynku gospodarczego oraz konstrukcja stalowa wiaty. Zdaniem skarżących kasacyjnie organy administracyjne powinny więc dokładnie sprawdzić, czy w sprawie chodzi o remont, przebudowę, adaptację, nadbudowę czy wreszcie budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. (choć tego przepisu w zarzutach nie powołał jej autor), tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego wnikliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji.
Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.
Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął sąd wojewódzki, że poprzednio istniejący budynek zwany cielętnikiem, zakupiony przez skarżących kasacyjnie od Agencji Nieruchomości Rolnej został rozebrany, a w jego miejsce pobudowano halę magazynową. Świadczy o tym cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy: protokoły oględzin nieruchomości z [...] grudnia 2015 r. i 13 maja 2016 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, dokumentacja uzyskana ze Starostwa Powiatowego w L., dokumentacja zdjęciowej cielętnika sprzed sprzedaży działki nr [...] inwestorom w dniu [...] lipca 2013 r. przedstawiona przez Agencję Nieruchomości Rolnej, mapa sytuacyjno-wysokościowa z [...] września 2003 r., aktualizacja mapy przyjętej do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Przesłuchiwany w sprawie inwestor L. G. również przyznał, że rozebrana została ściana boczna od strony silosu, konstrukcja betonowa dachu budynku gospodarczego (cielętnika) oraz konstrukcja stalowa wiaty.
Nie ma najmniejszej wątpliwości, że w sprawie nie może być mowy o remoncie czy "adaptacji" poprzednio istniejącego budynku. Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika bezspornie, że ściany hali magazynowej wybudowane zostały z zupełnie innego materiału niż te, które widnieją na zdjęciach obrazujących cielętnik w 2010 roku (zdjęcia przekazane przez ANR). Obecnie ściany hali magazynowej wykonano z płyt żelbetonowych i nadbudowano pustakami ceramicznymi, a jak wynika ze zdjęć i opisu budynku te ściany w 2010 r. wykonane były z cegły i kamienia, były także otynkowane. Ze zdjęć i pomiarów wynika też, że została zwiększona wysokość ścian w porównaniu z poprzednim obiektem, który był wykonany i sprzedany odwołującym przez Agencję Nieruchomości Rolnych.
Ponadto budynek sięga od silosów, tj. od miejsca, w którym wcześniej stała wiata o konstrukcji stalowej, do wagi samochodowej, czyli szerokość przedmiotowego obiektu budowlanego (hali magazynowej) w porównaniu z poprzednim budynkiem (cielętnikiem) zwiększyła się przynajmniej o szerokość jaką zajmowała wiata o konstrukcji stalowej. Także z pomiarów wykonanych w trakcie oględzin wynika, że szerokość obecnego obiektu wynosi 23,32 m., a szerokość cielętnika wynosiła ok. 12 m. Wynika to z map geodezyjnych Dach obecnego obiektu wsparty jest na konstrukcji stalowej i przykryty blachą falistą, a poprzednio był przykryty papą na stropie betonowym. Budynki poprzedni i obecny różnią się i powierzchnią zabudowy i kubaturą. Wszystko to świadczy o tym, że pobudowany został nowy obiekt budowlany, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i którego, co jest niekwestionowane skarżący kasacyjnie nie posiadali.
Zauważyć w tym miejscu należy, że jeżeli inwestorzy uważają, że tylko wyremontowali bądź "zaadoptowali" poprzednio istniejący budynek to mogli przedstawić na to stosowne dowody gdyż inicjatywa dowodowa nie jest przypisana tylko organom orzekającym, ale należy też do stron postępowania. Mimo, że to na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy to strona ma inicjatywę dowodową – może wskazać kontr dowód z którego zamierza wyprowadzić korzystne skutki prawne. Podnoszona w skardze kasacyjnej funkcja budynku, czy będzie to budynek gospodarczy czy magazynowy nie ma tu znaczenia bo przeprowadzone postępowanie dotyczyło nie jego przeznaczenia lecz samowolnej jego budowy. Jednak z pism znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że sam inwestor nazywa go magazynem. Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego "art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie w ten sposób, że postępowanie było prowadzone w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie, gdy tymczasem obiekt ten został wybudowany kilka lat wcześniej".
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w sprawie samowolnie wybudowanej hali magazynowej na działce nr [...]. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie można było wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, a następnie domagać się przedstawienia określonych dokumentów wobec zakończenia robót budowalnych. Rzeczywiście w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone nielogiczne było ich wstrzymywanie. Wystarczyło w takiej sytuacji określić tylko obowiązki jakie winien spełnić inwestor, który chce zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany. W sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] września 2016r. Nr [...] oprócz wstrzymania robót prawidłowo nałożył na L. i L. G. wymagane art. 48 ust. 2 prawa budowlanego dokumenty. Skoro inwestorzy wymagań tych nie spełnili, mimo, że termin do ich przedstawienia (na ich wniosek) był przedłużany, to konsekwencją była wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane decyzja z [...] lipca 2017 r. nr [...], która nakazywała inwestorom rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego – hali magazynowej położonej na działce nr [...] w P. Mając powyższe na uwadze i na podstawie o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).