Uzasadnienie
II OSK 192 /11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę D. S. i J. W. (dawniej S.) na postanowienie Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie wydania odpisu postanowienia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a. i art. 123 k.p.a. odmówił J. S. wydania odpisu postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2005 r., którym to postanowieniem wszczęto postępowanie egzekucyjne w administracji i nałożono grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2004 r., a nakazującego J. i D. S. wykonanie rozbiórki obiektu garażowego.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. zostało przesłane J. i D. S. na adres ul. [...] i odebrane w dniu 26 lipca 2005 r. przez J. S. (ojca), który jest zameldowany pod tym adresem. Adres wysyłkowy wynikał z pisma J. i D. S. z dnia 13 maja 2005 r. Powołując się na art. 43 k.p.a. organ wskazał na prawidłowość doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi na co dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru pisma w dniu 26 lipca 2005 r. W niniejszym postępowaniu organ odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka J. S. oraz opinii biegłego z zakresu pisma ręcznego i grafometrii, gdyż dokonane doręczenie było prawidłowe.
W zażaleniach na powyższe postanowienie J. i D. S. zarzucili wydanie go w oparciu o błędne okoliczności faktyczne spowodowane dowolną oceną materiału dowodowego, naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. i naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu na każdym jego etapie (art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 w związku z art. 144, art. 138 § 1, art. 73 § 2, art. 74 § 2 i art. 78 k.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 18, art. 23 § 1 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji podzielił ustalenia i wnioski zawarte w skarżonym postanowieniu oraz stwierdził, iż podniesione w zażaleniu zarzuty nie mogą być uwzględnione.
Skargi na powyższe postanowienie złożyli D. S. i J. W. (dawniej S.), wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Za rażące naruszenie przepisów skarżący uznali nierozpatrzenie wniosków dowodowych J. S. zawartych w piśmie z dnia 26 maja 2009 r., przez co naruszono art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 78 § 2 k.p.a.
Ponadto skarżący zarzucili także naruszenie:
- - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a.),
- - art. 73 i art. 74 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, gdyż strona wnosiła o doręczenie postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. w trybie art. 109 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a które jak dotąd nie zostało stronie doręczone, zaś organ I instancji, nie mógł odmówić stronie doręczenia decyzji, która wykazała we wniosku ważny interes - złożenie środka zaskarżenia i nie zachodziły przesłanki negatywne opisane w art. 74 § 1 k.p.a.;
- - art. 109 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i odmówienie stronie doręczenia przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. w rozumieniu art. 40 § 1 k.p.a. do chwili obecnej, w wyniku czego strona postępowania nie może skorzystać z prawa do złożenia zażalenia na postanowienie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zaskarżone orzeczenie za prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za niezasadną.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż postanowienie, którego wydania domaga się skarżący, w myśl art. 43 k.p.a. zostało skutecznie doręczone, ponieważ zostało odebrane przez dorosłego domownika J. S. pod wskazanym w piśmie skarżącego D. S. z dnia 13 maja 2005 r. adresem, tj. "[...]". Określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Okoliczność zaś, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność jego doręczenia.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że treść postanowienia, o którego odpis zwróciła się J. S. wnioskiem z dnia 26 maja 2009 r. była jej znana jak również D. S., co potwierdza treść pism procesowych zawartych w aktach administracyjnych m.in. wniesione w dniu 27 lipca 2005 r. pismo D. S. zawierające zarzuty w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego w stosunku do postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r., a także pismo J. S. wypowiadającej się też w imieniu D. S. z dnia 31 października 2005 r. również potwierdzające okoliczność podnoszonych zarzutów wobec postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. oraz informacje, że pismem D. S. z dnia 27 lipca 2005 r. wniesiono zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, zakres postępowania w sprawie wydania odpisu poszczególnych akt sprawy administracyjnej nie może być w żaden sposób utożsamiany z otwarciem na nowo postępowania w sprawie, w której wydano merytoryczne rozstrzygnięcie i którego wydania odpisu domaga się skarżący. O ile, bowiem istota postępowania egzekucyjnego skupia się wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy, to w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniającego w postaci "przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka J. S. oraz opinii biegłego z zakresu pisma ręcznego i grafometrii, na potrzeby prowadzonego postępowania egzekucyjnego" nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie mogą liczyć na uznanie podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ponieważ istota prowadzonego postępowania sprowadza się do ustalenia istnienia przesłanek z przepisu art. 73 § 2 k.p.a., a nie zasadności prowadzonej egzekucji administracyjnej.
Odnosząc się do zarzutu, że wniosek o doręczenie odpisu postanowienia nie był złożony w oparciu o art. 73 k.p.a., lecz na podstawie art. 109 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. i 126 k.p.a., Sąd pierwszej instancji podkreślił wyrażaną w procedurze wydawania aktów administracyjnych zasadę pisemności. Zatem organ, otrzymując wniosek skarżącej o doręczenie postanowienia, przyjął, że formalnoprawną podstawę jego złożenia i załatwienia stanowi art. 73 k.p.a. i ocena z punktu widzenia przesłanek tego artykułu. Wydanie odpisu orzeczenia w tym trybie nie otwiera jednak terminu do złożenia zażalenia na postanowienie. Zdaniem Sądu organ nie naruszył przepisów prawa uznając, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 73 k.p.a. Nie było też żadnej innej podstawy do wydania odpisu postanowienia, gdyż organ prawidłowo uznał, że wydając sporne postanowienie dopełnił przewidzianych prawem wszelkich czynności formalnych, w tym doręczenia zastępczego, które w świetle obowiązujących przepisów jest wystarczające do uznania prawidłowości doręczenia.
Uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
W piśmie z dnia 23 września 2010 r. J. W. oświadczyła, że nie wnosi od powyższego wyroku skargi kasacyjnej i zgadza się z tym rozstrzygnięciem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutów skarżącego, co do adresowania przesyłki zawierającej odpis postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., dotyczącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku orzeczonego decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2004 r. uczestnikom postępowania administracyjnego łącznie z pominięciem wskazanego przez nich nowego adresu do doręczeń tj. ul. [...].
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (wraz z podatkiem VAT), koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odpis postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. nie został prawidłowo doręczony J. W., gdyż przesyłkę je zawierającą skierowano nieprawidłowo łącznie na ręce J. i D. S. i na nieprawidłowy adres, tj. ul. [...]. Zarówno natomiast przed, jak i tuż po dniu 26 lipca 2005 r. uczestniczka wskazywała inny adres zamieszkania i doręczeń tj. ul. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, za nietrafny należało uznać postawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie powyższej normie prawnej skarżący odnosi do dwóch kwestii, pominiętych w skarżonym wyroku. Pierwsza dotyczy niewłaściwego, wspólnego doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., a druga kwestia odnosi się do przesłania tegoż postanowienia pod nieprawidłowy adres. Stwierdzić trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy formalne, jakie winno zawierać uzasadnienie "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Omawiany przepis nie nakłada natomiast na Sąd, obowiązku odniesienia się do wszystkich elementów stanu faktycznego danej sprawy oraz ich oceny, nawet gdyby były one podnoszone w skardze.
Przepis ten odnosi się, bowiem jedynie do takich, które były istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia danej sprawy. Zakwestionowanie, zatem oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie poprzez wykazanie, że jakiegoś elementu stanu faktycznego nieprawidłowo nie uwzględniono, wymagało wykazania, że brak w tym zakresie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a więc że podnoszone w skardze kasacyjnej uchybienia były na tyle istotne, iż powinny kształtować lub współkształtować treść kwestionowanego orzeczenia.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej kasacji stwierdzić trzeba, iż istnienia takiego związku nie sposób się dopatrzeć we wniesionej kasacji. Nie było uchybieniem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanie postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. jedną przesyłką pocztową, wspólnie do ówczesnych małżonków, pod wspólny adres. Zauważyć trzeba, iż zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, jak i w postanowieniu wszczynającym postępowanie egzekucyjne w sprawie jego niewykonania cała korespondencja (decyzja, postanowienia, upomnienie, zawiadomienia itp.) była przesyłana właśnie w ten sposób, to jest wspólnie obojgu małżonkom zaś ten sposób dokonywania doręczeń nie był przez nich wówczas kwestionowany. Jak wskazywały przy tym organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji ten sposób doręczenia nie uniemożliwiał im ochrony swoich praw, które zresztą aktywnie realizowali i co nie było także kwestionowane w rozpoznawanej kasacji.
Uznać zatem należało, iż powyższy sposób skierowania do stron postępowania postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r., to jest wspólnie do małżonków, w jednym piśmie, na jeden adres, wobec nie podważania tego sposobu przez któregokolwiek z nich na etapie postępowania administracyjnego pozostawało bez wpływu na jego prawidłowość, co w tym zakresie przesądza również o nieskuteczności próby podważenia oceny Sądu pierwszej instancji.
Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii dotyczącej błędnego adresu, wskazać należało, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował przyjęte w kontrolnym rozstrzygnięciu ustalenia, iż po przesłaniu skarżącym pisma organu z dnia 20 kwietnia 2005 r. (upomnienie) wzywającego ich do wykonania w zakreślonym terminie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2004 r., skarżący D. S. działając w imieniu własnym oraz ówczesnej żony J. pismem z dnia 13 maja 2005 r. złożył "wniosek o uchylenie decyzji i wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją nr [...]". W nagłówku sporządzonego przez siebie pisma, w miejscu dla nadawcy skarżący podał "D. i J. S. ul. [...]". Przesłanie, zatem postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. skarżącym na adres wskazany przez skarżącego, było w pełni prawidłowe.
Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnośnie wniosku dotyczącego zwrotu kosztów postępowania z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258- 261 p.p.s.a.