Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1235/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. I. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2016 r., nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. Z. S., właścicielka działki nr [...] w D., w Gminie [...], zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej o wszczęcie postępowania w związku z tym, że skarżący na sąsiedniej działce nr [...] wybudował budynek gospodarczo-garażowy z dachem jednospadowym ze spadkiem na jej działkę oraz zamontował wzdłuż granicy rynny i rury spustowe kierując wody opadowe na jej działkę, powodując podtopienia.
W dniu 12 września 2013 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że skarżący dokonał odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Bialskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] ([...]) polegających na zwiększeniu budynku, m.in. poprzez zmianę wysokości wschodniej ściany podłużnej w części garażowej powodującej zmianę układu więźby dachowej i połaci dachowej. Organ następnie ustalił, że w decyzji Wójta Gminy Łomazy z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji przewidziano dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnej działki.
Ze względu na fakt, że budowa spornego obiektu nie została zakończona, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 20 września 2013 r. zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego będącego w budowie budynku gospodarczo-garażowego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do warunków udzielonego pozwolenia na budowę.
W konsekwencji Starosta Bialski w trybie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jeszcze przed wydaniem tej decyzji skarżący dnia 30 grudnia 2013 r. przedłożył zamienny projekt budowlany, który w trakcie dalszego postępowania uzupełnił. Uzyskał również decyzję Wójta Gminy Łomazy z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla stodoły i budynków gospodarczych na jego działce nr [...], według której dachy na tych budynkach powinny być jednospadowe i skierowane na tę działkę.
Kwestia zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stała się przedmiotem kilku kolejnych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które były za każdym razem uchylane w wyniku kontroli instancyjnej – ostatnią z nich, z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] organ zatwierdził ten projekt, zobowiązując skarżącego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie objętego nim budynku. Z. S. wniosła odwołanie od tej decyzji, w wyniku którego Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.), uchylił ją decyzją z dnia 21 września 2015 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wskutek skargi złożonej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 858/15 uchylił decyzję organu odwoławczego ze względu na naruszenie tego przepisu, stwierdzając, że nie zachodziły przewidziane w nim podstawy do podjęcia w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym i że organ powinien samodzielnie ocenić zgodność projektu budowlanego z prawem, uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Po dokonaniu tej oceny Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2016 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. w całości, lecz tym razem na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy- Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W uzasadnieniu organ zauważył najpierw, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) działa w warunkach związania oceną wyrażoną w wyroku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 858/15. Następnie omówił zasady dotyczące zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego, konstatując, że taki projekt przedstawiony w niniejszej sprawie jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. W decyzji tej mowa jest bowiem o dachu jednospadowym skierowanym na działkę skarżącego (inwestora), podczas gdy według projektu spadek ten skierowano na działkę sąsiednią. Organ zaznaczył zarazem, że tego rodzaju stan rzeczy nie jest również zgodny z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie), ponieważ pas nieutwardzonego terenu o szerokości 1,50 m, który dzieli budynek gospodarczy skarżącego od działki sąsiedniej, nie jest w stanie przejąć wody opadowej z dachu jednospadowego o szerokości 9,50 m, przyjmując nadto wody opadowe z połowy połaci dachu stodoły o wymiarach 5,80 m x 9,40 m.
Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na tę decyzję, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 28 ust. 2 rozporządzenia. Zakwestionował ustalenia organu, podkreślając, że wody opadowe z dachu jego budynku gospodarczo-garażowego będą kierowane na jego działkę, tj. na wspomniany pas gruntu o szerokości 1,5 m.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny również na wstępie nawiązał do art. 153 P.p.s.a. i do zasad przeprowadzania tzw. postępowania naprawczego, wedle których w przypadku odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, inwestor powinien przedłożyć projekt budowlany zamienny, jaki może być zatwierdzony wyłącznie wtedy, gdy jest zgodny z prawem i m.in. decyzją o warunkach zabudowy. Zwrócił uwagę, że odstępstwo dokonane przez skarżącego polegało na wykonaniu spadku dachu budynku gospodarczego w kierunku działki sąsiedniej nr [...]. Zaakcentował, że w świetle decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. dachy wszystkich budynków gospodarczych powinny być jednospadowe i skierowane na działkę inwestora (skarżącego). W konsekwencji spadek dachu powinien być skierowany tam, gdzie znajduje się działka skarżącego, w jednym kierunku, skoro dach ma być jednospadowy, a spadek dachu nie może być obustronny.
Sąd wskazał, że należy to rozumieć jako skierowanie spadku dachu na główną część działki skarżącego i przytoczył fragment uzasadnienia wyroku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 858/15, przesądzający, że warunek ustalony w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. oznacza, iż budynek powinien posiadać dach "ze spadkiem w kierunku do środka działki skarżącego, nie zaś w kierunku działki sąsiedniej o numerze [...]". Rozwiązanie wynikające w tym zakresie z zamiennego projektu budowlanego jest więc sprzeczne z decyzją ustalającą warunki zabudowy, co uniemożliwia zatwierdzenie tego projektu.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 marca 2017 r., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 28 ust. 2 rozporządzenia, polegające na uznaniu, że dach jednospadowy na budynku gospodarczo-garażowym nie spełnia warunku odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony.
Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, iż jest związany wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 858/15.
Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która była oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wreszcie oba ostatnie zarzuty procesowe dotyczyły art. 151 P.p.s.a. przywołanego w związku odpowiednio z § 28 ust. 2 rozporządzenia oraz z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. – w każdym przypadku pełnomocnik podkreślił, że skargę oddalono stosownie do art. 151 P.p.s.a., pomimo naruszenia tych przepisów.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przestawił stan faktyczny sprawy i odwołał się do orzecznictwa, w świetle którego związanie oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu następuje jedynie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W tym kontekście wytknął Sądowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do "wskazanych w art. 153 P.p.s.a. negatywnych przesłanek związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 858/15", gdyż nie wziął pod uwagę zmian okoliczności faktycznych, jakie wystąpiły w stosunku do stanu ustalonego podczas oględzin przeprowadzonych w 2013 r. Tym samym nie uwzględnił okoliczności aktualnych, opierając się "jedynie na wskazanej już wcześniej interpretacji spornych pojęć" i zaniechał czynności wyjaśniających, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i ustosunkowania się do zarzutów skargi.
Pełnomocnik podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji co do istoty sporu, zastrzegając wszelako, że sprowadza się on do interpretacji jednego z warunków ustalonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., w myśl którego budynek gospodarczo-garażowy powinien posiadać dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnej działki skarżącego. Jego zdaniem wnioski sformułowane przez Sąd co do kierunku, w jakim powinien ten dach opadać, są nieprawidłowe i sprzeczne z § 28 ust. 2 rozporządzenia. W decyzji nie przesądzono bowiem, czy ma być to kierunek wschodni, czy zachodni, czy północny, czy południowy, zaś za wschodnią ścianą budynku pozostawiono w granicach działki skarżącego pas gruntu o szerokości 1,5 m, przez co w projekcie budowlanym zamiennym zachowano wymóg odprowadzenia wód opadowych na tę działkę.
Rozwijając tę myśl pełnomocnik przytoczył fragment uzasadnienia bliżej nieokreślonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 sierpnia 2012 r. i zaznaczył, że pas gruntu dzielący budynek gospodarczo-garażowy od granicy działki jest nieutwardzony, że od strony działki sąsiedniej również znajdują się rynny oraz że obie działki oddzielone są ogrodzeniem z betonową podmurówką, uniemożliwiającym swobodny przepływ wód opadowych. Spadek dachu skierowany jest więc na działkę skarżącego, co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy oraz § 28 ust. 2 rozporządzenia.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik powołał orzecznictwo dotyczące zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, której dyrektywy odnoszą się także do reguł, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Wyraził pogląd, że wielość wydanych w sprawie decyzji, często ze sobą sprzecznych i uzasadnionych w sposób lakoniczny, sprawiła, iż postępowanie administracyjne nie czyniło zadość tej i innym naczelnym zasadom procesowym, co Sąd pierwszej instancji winien dostrzec.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do jej zarzutów podkreślić należy, że zasadniczym powodem rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem było to, iż według przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego zamiennego dach na znajdującym się na jego działce budynku garażowo-gospodarczym opada w kierunku działki sąsiedniej, podczas gdy w świetle decyzji o warunkach zabudowy powinien on być skierowany w kierunku własnej działki inwestora. Dlatego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, podzielając pogląd organu nadzoru budowlanego, że tego rodzaju sprzeczność wyklucza zatwierdzenie wspomnianego projektu. Powołał się zarazem na wiążącą ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 858/15, w myśl której "sporny budynek powinien posiadać dach jednospadowy skierowany w kierunku do środka działki skarżącego, nie zaś w kierunku działki sąsiedniej". Stanowisko to jest bezdyskusyjnie i prawidłowe, a zarzuty kasacyjne, które próbują je zwalczać, muszą być uznane za całkowicie chybione.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., słusznie powołanego już w punkcie wyjścia rozważań zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i wcześniej przez organ odwoławczy. Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pełnomocnik skarżącego wywodzi, że przytoczony przepis nie może znaleźć zastosowania w sprawie, ponieważ wyrok z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 858/15 został wydany w stanie faktycznym, który następnie uległ zmianie. Tymczasem wyrokiem tym uchylono poprzednią decyzję wydaną przez organ odwoławczy z uwagi na brak przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. podstaw do podjęcia w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym.
W efekcie organ został zobowiązany do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej zatwierdził zamienny projekt budowlany, nakładając na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stan faktyczny sprawy nie mógł zatem po wyroku z dnia 31 marca 2016 r. zmienić się w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, tym bardziej iż skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wnosił o uzupełnienie zebranego materiału dowodowego. Wpływu takiego nie wywarły z pewnością zarzuty podniesione w skardze, które zresztą pozostawały z tym wyrokiem w sprzeczności. Zawierał on wszak wskazanie co do dalszego postępowania wraz z wiążącą oceną dotyczącą warunków ustalonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Oznacza to, że bezzasadne są też sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a., a także art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie ulega przecież wątpliwości, że kierunek spadku dachu jest odwrotny od tego wynikającego z ostatnio wskazanej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Polemika w tym zakresie, podczas której błędnie nawiązano skądinąd do innej takiej decyzji (z dnia [...] czerwca 2005 r.), musiała być bezskuteczna. Konkluzja wypowiedziana w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 31 marca 2016 r. jest nie tylko wiążąca, ale również oczywista. Warunek zabudowy polegający na tym, by dach był jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnej działki można rozumieć jedynie tak, że dach ten ma opadać w kierunku do wewnątrz, nie na zewnątrz tej działki, gdyż to byłoby równoznaczne ze spadkiem dachu w kierunku działki sąsiedniej.
Zachowanie wymogów wynikających z § 28 ust. 2 rozporządzenia z tego punktu widzenia pozostaje dalszą kwestią, którą Sąd pierwszej instancji mógł pozostawić na uboczu. Warunek ustalony decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odnosił się bowiem do kierunku spadku dachu, nie kierunku odpływu wód opadowych, choć bezsprzecznie ten ostatni determinowany jest w dużym stopniu układem połaci dachowych. Niemniej niepodobna odprowadzenia wody na działkę skarżącego zrównywać z odprowadzeniem wody w kierunku tej działki, czyli zapewnieniem spływu wody w kierunku dośrodkowym, przeciwnym do jej granic. Pełnomocnik nie wykazał, by odprowadzenie wody na wąski pas gruntu skarżącego wyznaczony z jednej strony budynkiem gospodarczo-garażowym a z drugiej murowanym ogrodzeniem, co skądinąd ogranicza przepływ wody, umożliwiało pozostanie tej wody na działce skarżącego, zapobiegając jej przedostaniu się na działkę sąsiednią. Zarzut nawiązujący do § 28 ust. 2 rozporządzenia jest zatem zarówno pozbawiony znaczenia dla sprawy, jak i nietrafny.
W świetle dotychczasowych spostrzeżeń nie mógł odnieść zamierzonego celu także zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., ponieważ skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach i jako taka podlegała oddaleniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.