Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1204/17 oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...].
Następnie Wojewoda [...], rozpoznając ponownie sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2259/14, decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa, wszczęte na wniosek J. W. z [...] maja 2009 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...]. Wojewoda po analizie akt sprawy uznał, że J. W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. W. od powyższej decyzji, decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że J. W. swój interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę wywodziła z faktu bycia właścicielką działek nr ew. [...]/1 oraz [...]/2 w miejscowości [...], gmina [...]. Tymczasem z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...], co stanowiło podstawę do uznania, że J. W. nie przysługuje przymiot strony, wynika, że przedmiotowy budynek obory objęty pozwoleniem na budowę z 2004 r., usytuowany został w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ew. [...]/1 oraz ponad 50 m od granicy działki nr ew. [...]/2.
Natomiast odległość planowanego zbiornika szczelnego dwukomorowego o pojemności 5m3 wynosi ok. 33 m od granicy z działką o nr ew. [...]/1 i ok. 40 m od granicy z działką o nr ew. [...]/2. Z kolei zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ponad 50 m od granicy z działką o nr ew. [...]/1 i ok. 165 m od granicy z działką o nr ew. [...]/2. Organ stwierdził więc, że objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę obiekty usytuowane są w znacznej odległości od działek skarżącej. Ponadto, jak wskazał organ, ze znajdującego się w aktach sprawy "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestycji polegającej na budowie obory krów mlecznych o obsadzie docelowej 200 DJP we wsi [...], gmina [...]" nie wynika, aby sporna inwestycja kształtowała interes prawny J. W. w związku z wymaganiami przepisów środowiskowych. W Aneksie nr 2 do powyższego "Raportu..." wprost wskazano, że "zmiana sposobu użytkowania obiektu ze względu na oddziaływanie na środowisko, nie ograniczy istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich.
Zgodnie z art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wystąpi przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego Inwestor posiada tytuł prawny". Organ odwoławczy zauważył także, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z [...] lutego 2010 r., nr [...], uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostanowiskowej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. Z postanowienia tego wynikało, że "realizacja inwestycji nie będzie wymagać wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich i ustanawiania strefy ograniczonego użytkowania wokół jej granic.(...) Przedstawiony w raporcie oddziaływania na środowisko wpływ na środowisko planowanego przedsięwzięcia (...) zamyka się w granicach działki i nie spowoduje zwiększenia uciążliwości okolicznym mieszkańcom".
Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że J. W. nie posiada interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...], dlatego też zasadnym było umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowania wszczętego na wniosek nielegitymowanego podmiotu, jako bezprzedmiotowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła J. W. wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji z uwagi na naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego oraz procesowego mających wpływ na wynik postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1204/17 oddalił wniesioną skargę uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, chociaż z innych przyczyn niż wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji.
Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie skarżąca J. W. żądała wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...]. Przy czym, jak zauważył Sąd, z akt sądowych będących w jego posiadaniu wynika, że przed organami administracji publicznej toczy się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...]. W sprawie tej Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek W. K., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., umorzył postępowanie odwoławcze.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2258/14 oddalił skargę J. W. wniesioną na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J. W. wyrokiem z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2438/16, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r.
Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się ponownie postępowanie wywołane odwołaniem J. W. od decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...].
W tej sytuacji Sąd uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia dwóch postępowań w tym samym przedmiocie, a zatem decyzja umarzająca postępowanie w niniejszej sprawie jest prawidłowa i odpowiada prawu. Sąd zauważył, że wprawdzie motywy rozstrzygnięcia organu były inne niż te które wskazano w uzasadnieniu wyroku, to jednak samo rozstrzygnięcie prowadzące do zakończenia postępowania w sprawie już toczącej się było zasadne. Tym samym wszczęte na wniosek J. W. drugie postępowanie w sprawie mające doprowadzić do oceny decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...] pod kątem wad nieważnościowych, Sąd uznał za bezprzedmiotowe i stwierdził, że w tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 105 kpa. Sąd podniósł również, że wszelkie wnioski i zarzuty skarżąca powinna przedkładać w już toczącym się postępowaniu, na które powołano się w wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 105 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe,
- b) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "ppsa", polegające przede wszystkim na nieodniesieniu się do podstawowych zarzutów skargi i nierozpoznaniu istoty sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty J. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2017 r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Za zasadny uznać należy zwłaszcza zarzut naruszenia art. 151 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Warunkiem zastosowania tej normy prawnej jest zatem ustalenie, że zaskarżony akt nie był prawnie wadliwy z punktu widzenia określonych w art. 145 ppsa kryteriów zgodności z prawem. A zatem oddalenie skargi jest możliwe, jeżeli sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem materialnym i procesowym, uzna skargę za bezzasadną. Oddalenie skargi następuje więc po jej merytorycznym rozpoznaniu, bowiem oddalenie skargi na dany akt skutkuje utrzymaniem w mocy zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu jako zgodnego z prawem. Akt administracyjny wobec której sąd administracyjny oddalił skargę zyskuje przymiot prawomocności.
Z kolei konsekwencją tej prawomocności jest niedopuszczalność późniejszego stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli organ administracji publicznej w wyniku wstępnego badania zawartości żądania ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie takiego żądania niedopuszczalnym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bez jej merytorycznego rozpoznania. Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził bowiem, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu, chociaż z innych przyczyn niż wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. A zatem Sąd nie odnosząc się w ogóle do zarzutów zawartych w skardze, oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], umarzającą na podstawie art. 105 § 1 kpa, wszczęte na wniosek J. W. z [...] maja 2009 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...] z uwagi na brak po stronie J. W. przymiotu stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższe rozstrzygnięcie Sądu powoduje, że utrzymana zostaje de facto w mocy decyzja umarzająca wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak po stronie skarżącej przymiotu strony, mimo, że Sąd w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zasadności tego stanowiska organu. Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał jedynie, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2438/16, którym uchylono zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r., przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się ponownie postępowanie wywołane odwołaniem J. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...]. W tej sytuacji Sąd uznał, że wszczęte na wniosek skarżącej drugie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Sąd wskazał przy tym, że wprawdzie motywy rozstrzygnięcia organu były inne niż te które wskazał Sąd w orzeczeniu, to samo rozstrzygnięcie prowadzące do zakończenia postępowania w sprawie już toczącej się było zasadne.
Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że takiego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie przewiduje art. 151 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa, inaczej niż Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku art. 184 ppsa, nie ma uprawnień do oddalenia skargi jeżeli zaskarżony akt mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy naruszenie przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oddalenie skargi utrzymywałoby w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego, co w istocie byłoby wiążące dla organu rozpoznającego sprawę z odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...]. Pozostawało by to także w sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2438/16, w którym NSA wskazał, że stanowisko GINB odmawiające odwołującej się przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym jest nieprawidłowe i wynika z błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w realiach tej sprawy, przy uwzględnieniu powołanych w tym wyroku wyroków sądów administracyjnych.
W wyroku tym NSA stwierdził także, że GINB prowadząc postępowanie nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieruchomości J. W. nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów objętych źródłowym pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny niezależnie od stwierdzenia naruszenia w postępowaniu administracyjnym zakazu prowadzenia dwóch postępowań w tym samym przedmiocie, powinien w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów skargi i w przypadku stwierdzenia ich zasadności uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku do kwestii istnienia interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. stanowi także naruszenie art. 151 w związku z art. 141 § 4 ppsa i art. 105 kpa przez nieodniesienie się do zarzutów skargi i nierozpoznanie istoty sprawy pomimo oddalenia skargi.
Ustalenie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2438/16, przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...] albo sprawa ta już została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, będzie wymagało dokonania przez organ pierwszej instancji oceny, czy prowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie jest prowadzone w tym samym przedmiocie i pomiędzy tymi samymi stronami jak w ww. sprawie i czy w związku z tym istnieje podstawa do umorzenia z tego powodu wszczętego później postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę oraz uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ppsa.