Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 472/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej [...] w W. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje:
Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej o wysokości 30 m npt., dwóch kontenerów technologicznych, 6 anten typu rozsiewacze [...] na wysokości 25 m, [...] anten typu radiolinii o średnicy 0,6 m i [...] anten radioliniowych o średnicy 0,3 m na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W..
Pismem z dnia [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa - Lokatorsko - Własnościowa [...] wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].
W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia podniosła, iż wieża antenowa o wysokości 30 m znajduje się odległości zaledwie kilkudziesięciu metrów od dziesięciopiętrowych budynków mieszkalnych należących do Spółdzielni. Tak bliskie położenie źródła fal elektromagnetycznych wysokiej częstotliwości od budynków mieszkalnych może mieć negatywny wpływ na środowisko i sytuację zdrowotną mieszkańców. Nadto naruszona została estetyka otoczenia terenu Spółdzielni, co powoduje obniżenie atrakcyjności rynkowej mieszkań, a w konsekwencji naruszenie dóbr lokatorów Spółdzielni. Decyzję wydano również bez powiadamiania zainteresowanych stron, to jest mieszkańców bloków położonych bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji. O zamierzeniach inwestora zainteresowani dowiedzieli się dopiero po rozpoczęciu przez niego prac budowlanych, co uniemożliwiło im wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Nadto materiały do budowy i ciężki sprzęt były dowożone przez nielegalnie rozebrane ogrodzenie i trawnik przy budynku Spółdzielni.
Pismem z dnia [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] wystąpiła również Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko Własnościowa "[...]".
W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia podniosła, że nie została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, co uniemożliwiło jej wzięcie udziału w takim postępowaniu w charakterze strony postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało podane w sposób umożliwiający na aktywne uczestnictwo w postępowaniu. Funkcjonowanie instalacji telekomunikacyjnej, zdaniem Spółdzielni, wywrze niewątpliwie szkodliwy wpływ na środowisko naturalne oraz mieszkańców prowadząc do nieuchronnego i w wielu przypadkach nieodwracalnego negatywnego wpływu na zdrowie i życie. Pozwolenie na użytkowanie instalacji spowoduje istotny spadek wartości nieruchomości umiejscowionych w okolicach instalacji. Na negatywny wpływ instalacji narażone zostaną również przedszkola i szkoły znajdujące się w jej pobliżu. Nienaruszalnym prawem konstytucyjnym każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej jest wymaganie od władz publicznych prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom.
Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewoda D. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda D. stwierdził, iż zgodnie z treścią art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.), stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art.3 pkt.20 Prawa budowlanego określa, iż przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem Wojewody Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko - Własnościowa "[...]" nie są stronami postępowania, gdyż ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W konsekwencji należało odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko - Własnościowa "[...]".
Decyzją z dnia [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] podzielając zawarte w niej stanowisko.
Na powyższą decyzję obie skarżące Spółdzielnie złożyły skargę do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd uznał za niedopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu któremu nie przysługuje status strony postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art.28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zawiera definicję strony postępowania. Określa ona, jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art.28 ust.2 ww. ustawy, stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tejże ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Sąd I instancji stwierdził, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa następuje z powodu jego niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa wszczęcia z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania.
Z powyższych przepisów wynika, zdaniem Sądu, że pojęcie strony postępowania w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę ma zastosowanie także w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie skarżące Spółdzielnie nie spełniają wymogów uznania ich za stronę postępowania. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, których użytkownikami wieczystymi są skarżące Spółdzielnie, w związku z realizacją inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę. Podnoszone przez Spółdzielnie argumenty wskazują jedynie na istnienie po ich stronie interesu faktycznego w związku z realizacją stacji telefonii komórkowej.
Sąd I instancji zauważył, iż w związku z inwestycją, której dotyczy pozwolenie na budowę, sporządzony został raport oddziaływania na środowisko. Podstawą sporządzenia raportu były obowiązujące przepisy prawa określające współczynniki i parametry, jakie musi spełniać inwestycja w postaci stacji bazowej, która emituje promieniowanie elektromagnetyczne. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania rzetelności tego raportu i może on być dowodem na podstawie którego organy administracji mogą czynić ustalenia faktyczne. Z raportu tego wynika, iż w związku z realizacją inwestycji nie jest konieczne tworzenie strefy ograniczonego użytkowania. Niewyznaczenie strefy ograniczonego użytkowania nie może być podstawą kwestionowania rzetelności raportu, gdyż przeprowadzone analizy nie wskazują, że nie istnieje konieczność tworzenia takiej strefy.
Tym samym za bezzasadne uznać należy argumenty skarżących o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na środowisko przedstawione w skargach do Sądu, w tym twierdzenie, iż konsekwencje promieniowania elektromagnetycznego odczuwalne będą w promieniu 300 - 400 m od stacji telefonii komórkowej. Ze sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko nie wynika, by skutki promieniowania były odczuwalne na takich odległościach.
Nie znajduje w ocenie Sądu uzasadnienia zarzut, iż organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Sąd uznał, że organy prawidłowo dokonały oceny raportu oddziaływania na środowisko i rzetelnie odniosły się do opinii sporządzonej przez M. K.. Organy poprawnie wskazały też powody dla których uznały, że nieruchomości należące do skarżących Spółdzielni nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.
Od powyższego wyroku Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi złożonej do Sądu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca Spółdzielnia wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, poprzez niezastosowanie (pominięcie) następujących przepisów:
- - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 110 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.),
- - art. 75 § 1, art. 79 § 1 i § 2 i art. 107 § 3 K.p.a.,
- - art. 11, art. 53, art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),
- - art. 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
- - art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie zbadał materiału dowodowego w całości, w szczególności zaniechał dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy dysponował rozbieżnymi opiniami dotyczącymi tego samego przedmiotu sprawy. W ocenie skarżącej Spółdzielni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma odpowiedniej wiedzy naukowej, aby wypowiadać się na temat raportu oddziaływania na środowisko i kwestionować opinię sporządzoną przez mgr inż. M. K..
Skarżąca Spółdzielnia stanęła również na stanowisku, iż w niniejszej sprawie należało wytyczyć obszar ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 Prawa ochrony środowiska, bowiem natężenie pola elektromagnetycznego spornej stacji uzasadnia taką czynność.
Pismem z dnia 1 grudnia 2006r. [...] Sp. z o.o. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Zatem rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ją w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznawania określa strona wnosząc skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które – jej zdaniem – zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane.
Na wstępnie należy podnieść, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 28, art. 75 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów wskazanych w powołanych przepisach art. 174 i art. 176 p.p.s.a., albowiem po pierwsze, błędnie i wbrew treści art. 173 § 1 p.p.s.a. zarzuca naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnemu Sądowi bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami o postępowaniu sądowo-administracyjnym zawartym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, np.: art. 141 § 4, czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Po drugie, postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania musiałoby się wiązać ze wskazaniem wpływu uchybienia powołanych przepisów postępowania na wynik sprawy i w dodatku wykazania, że był on istotny.
Należy więc zaznaczyć, że całkowicie chybionym jest zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przepisy te nie były stosowane przez Sąd. Kwestionowany wyrok zapadł w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to ustawa kompleksowo reguluje kwestie postępowania sądowego i nie odsyła w tym zakresie do przepisów postępowania administracyjnego.
W przypadku kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd istotne jest to, że sprawa której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu oceny (kontroli) tej działalności. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przejęcie przez Sąd administracyjny sprawy do końcowego załatwienia stanowiłoby w istocie wykroczenie poza konstytucyjne działanie określone granicami kontroli administracji publicznej.
Sąd I instancji badał, czy organ administracji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem Sąd wziął pod rozwagę kwestię czy organy administracji nie naruszyły prawa uznając w myśl art. 157 § 2 k.p.a., że skarżącym Spółdzielniom nie przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym.
Autor skargi wśród zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazał przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który był przez Sąd stosowany w kontekście postępowania nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się zasadą związania granicami skargi kasacyjnej nie może wyjść poza granice, które określa sam skarżący. Tym samym nie może "samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjne, ani też ich uściślać bądź w inny sposób korygować. Doprecyzowanie zarzutów skargi należy bowiem do obowiązków wnoszącego kasację" (por. wyrok NSA z dnia 30.03.2004 r., sygn. GSK 10/04 - Mon. Praw. z 2004 r., nr 9 oraz postanowienie NSA z dnia 29.02.2004 r., sygn. GSK 20/04 - Prz. Pod. z 2004 r., nr 5).
Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny, zgodnie z podstawową zasadą, wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a., wydaje orzeczenie na podstawie akt sprawy chyba, że zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zatem, w odróżnieniu od sądu powszechnego, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy nadesłanych przez organ administracji, którego działanie, bądź bezczynność jest przedmiotem skargi, a nie na podstawie zgromadzonego w toku procesu materiału dowodowego, uzyskanego w szczególności wskutek wnoszonych przez strony wniosków dowodowych, co stanowi jedną z podstawowych zasad procesu cywilnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowanie dowodowe, rozumiane w sposób, w jaki ma to miejsce w postępowaniu przed sądem powszechnym, tj. jako możliwość składania przez stronę wniosków dowodowych, zmierzających do wykrycia faktów mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, jest w zasadzie, poza wyjątkami wskazanymi w p.p.s.a., wyłączone.
Zakres postępowania dowodowego, o którym mowa w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. determinowany jest podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, tj. oceną z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd nie może w istocie dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, załatwionej zaskarżoną decyzją. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia się, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001r., sygn. akt V SA 671/00 oraz z dnia 1 marca 2001r., sygn. akt V SA 2746/00 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 lutego 1984r., sygn. akt SA.Wr 765/83).
W świetle przedstawionych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skarżącej naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, nie mogły zostać uwzględnione.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.