Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 21 czerwca 2010 r. Podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie wystąpił do Burmistrza Sędziszowa Małopolskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa zbiornika retencyjnego "Góra Ropczycka" na rzece Budzisz, w ramach zabezpieczenia przeciwpowodziowego doliny rzeki Wielopolki, na terenie m. Sędziszów Małopolski, Góra Ropczycka, Zagorzyce Górne, gm. Sędziszów Małopolski woj. Podkarpackie".
Obwieszczeniem z 13 sierpnia 2010 r. powiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania oraz o organach właściwych do wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Pismami z 13 sierpnia 2010 r. organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ropczycach oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o wydanie opinii w trybie art. 64 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ropczycach pismem z 27 sierpnia 2010 r. wyraził opinię, że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazał zakres raportu.
W dniu 25 sierpnia 2010 r. weszła w życie zmiana ustawy środowiskowej, na podstawie której regionalny dyrektor ochrony środowiska stał się organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięć wymienionych w ustawie z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143, poz. 963 ze zm.). Burmistrz Sędziszowa Małopolskiego postanowieniem z 17 września 2010 r. przekazał akta sprawy organowi właściwemu.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie postanowieniem z [...] stycznia 2011. r. określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia raportu przez inwestora.
Pismem z 17 grudnia 2012 r. inwestor wycofał wniosek z 21 czerwca 2010 r. o wydanie decyzji środowiskowej z powodu planowanej budowy zbiornika suchego pn.: "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego "Góra Ropczycka" na rzece Budzisz, na terenie m. Sędziszów Małopolski, Góra Ropczycka, Zagorzyce, gm. Sędziszów Małopolski woj. Podkarpackie".
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla planowanej budowy zbiornika retencyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.D. oraz skarżący.
Decyzją z [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w inwestor wycofał wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Ze względu na to, że był on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu. Wycofanie przez stronę wniosku o wydanie decyzji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że organ pierwszej instancji błędnie powołał art. 105 § 2 k.p.a., nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że art. 105 k.p.a. przewiduje dwie podstawy umorzenia postępowania. Pierwsza z nich, określona w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczy obligatoryjnego umorzenia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. Druga zaś, określona w art. 105 § 2 k.p.a., pozostawia organowi administracji swobodę w zakresie oceny wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania wówczas, gdy z wnioskiem w tym przedmiocie wystąpi strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem żądania uprawnionego podmiotu w zakresie konkretyzacji jego prawa lub obowiązku.
W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, natomiast w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek, wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeśli inwestor cofa wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i jest on jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, to następuje obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu.
Sąd I instancji zaznaczył, że kolejny wniosek inwestora podlega rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji, w toku postępowania organy administracji zgromadziły i rozpatrzyły całość materiału dowodowego, zapewniając stronom postępowania możliwość czynnego udziału w sprawie. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie zarówno faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego.
Po pierwsze, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego.
Po drugie, art. 107 § 3 w związku z art. 105 § 2 k.p.a. przez brak rozważenia, czy wniosek inwestora nie jest sprzeczny z interesem społecznym.
W ocenie skarżącego, naruszenie powyższych przepisów spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; a także zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 105 § 1 k.p.a., a nie art. 105 § 2 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej. Przepisy art. 105 § 1 k.p.a. jednoznacznie bowiem stanowi, że jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, to właściwy organ prowadzący postępowanie wydaje decyzję o jego umorzeniu. W tej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości, że jeżeli inwestor cofa wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jednocześnie jest on jedynym wnioskodawcą w tej sprawie, to postępowanie w tej sprawie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia. Oznacza to, że zachodzi obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu, czyli właściwy organ załatwiające taką sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu danego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2463/10, Lex nr 1145603 oraz wyrok NSA z 14 września 2011 r. II OSK 1339/10, Lex nr 1132074).
Ponadto należy podkreślić, że dyspozycja art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiego przedsięwzięcia jest wszczynane tylko na wniosek podmiotu (inwestora), który zamierza je realizować, czyli w żadnym przypadku nie może to nastąpić z urzędu. Natomiast przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także do postępowań wszczynanych z urzędu lub na wniosek, który został złożony przez więcej niż jeden zainteresowany podmiot, a sprzeciw zgłosił jeden z pozostałych wnioskodawców.
Z kolei kolejny wniosek inwestora o wszczęcie nowego postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej będzie podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Dlatego też błędny jest zarzut kasacyjny, który podnosi potrzebę zastosowania w tej sprawie art. 105 § 2 k.p.a., stanowiącego, że właściwy organ może tylko umorzyć postępowanie w tej sprawie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony, jak i gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W tej sprawie to inwestor wycofał wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji środowiskowej, a ponieważ był on jedynym wnioskodawcą w sprawie to zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte jak i prowadzone tylko na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia. Oznacza to, że wystąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu takiego postępowania, z powodu braku wniosku uprawnionego podmiotu. Dlatego też cofnięcie przez stronę zgody na prowadzenie postępowania skutkuje jego bezprzedmiotowością i wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy brak jest więc jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu prawidłowej kontroli przez ten Sąd stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Ponadto brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 2 k.p.a., biorąc pod uwagę, że wystąpiły w tej sprawie podstawy do umorzenia tego postępowania na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. co także prawidłowo stwierdził Sąd I instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.