Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 marca 2015 r. oddalił skargę R. K. i A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji w sprawie nabycia własności gospodarstwa rolnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
R. K. pismem z [...] października 2012 r. zwrócił się do Wójta Gminy P. z wnioskiem o rektyfikację aktu własności ziemi z [...] maja 1975r., wydanego przez Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych, działającego z upoważnienia Naczelnika Powiatu. Uzasadniając złożony wniosek podkreślono, że wskazanym aktem własności ziemi stwierdzone zostało nabycie z mocy prawa własności nieruchomości o powierzchni 0,9388 ha położonej w M., składającej się z działek o wskazanych w decyzji numerach, przez H. M., z d. K., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). W ocenie wnioskodawcy powyższa decyzja wydana została bez uwzględnienia stanu faktycznego nieruchomości istniejącego w chwili jej wydania. Nadto nie jest decyzją ostateczną, a postępowanie administracyjne w którym została wydana nie zakończyło się i jest w toku, z uwagi na jej wydanie bez udziału wszystkich stron postępowania.
Wójt Gminy P. postanowieniem z [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji z [...] maja 1975r. w sprawie nabycia gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z argumentacją wnioskodawcy uznał, iż wniosek zawiera żądanie wznowienia postępowania z uwagi na kwestionowanie prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Z kolei rozpatrując taki wniosek, powołując się na art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomości rolnymi Skarbu Państwa, stwierdził, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z [...] lutego 2013 r. uchyliło zaskarżone powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że złożony wniosek dotyczył rektyfikacji decyzji administracyjnej, z którego wynika żądanie uzupełnienia decyzji z [...] maja 1975 r., a nie wznowienia przedmiotowego postępowania.
Pismem z [...] lutego 2013 r. A. R. wniosła o przystąpienie do toczącego się postępowania w charakterze wnioskodawcy oświadczając, że popiera w całości podniesioną w sprawie argumentację, jak również wszystkie wnioski zgłoszone przez R. K. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz.
- zwrócił podanie o rektyfikację decyzji administracyjnej złożone przez R. K. i A. R. z uwagi na właściwość sądu powszechnego w jego rozpoznaniu.
Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1333/13, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy P. z [...] marca 2013 r. W treści uzasadnienia Sąd wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego reguluje w art. 111 § 1 kwestie związane z uzupełnieniem decyzji administracyjnej, natomiast na mocy art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wyłączone zostały przepisy k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Na mocy powyższego przepisu nie zostało jednak wyłączone stosowanie do aktów własności ziemi przez organ administracji publicznej treści art. 111 § 1 k.p.a. i w związku z powyższym zdaniem Sądu brak było podstaw do przyjęcia przez organ, że do rozpoznania sprawy właściwy był sąd powszechny, a nie Wójt Gminy P. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że akt własności ziemi z [...] maja 1975 r. został doręczony H. M., która nie wniosła od niego odwołania, stąd też decyzja ta stała się ostateczna i w konsekwencji należy przyjąć, że wniosek o uzupełnienie powyższego aktu został złożony po terminie, co skutkować powinno jego oddaleniem w postępowaniu administracyjnym.
Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., odmówił uzupełnienia decyzji z [...] maja 1975 r. w sprawie nabycia własności gospodarstwa rolnego, wydanej na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W treści uzasadnienia organ wskazał, że powyższa decyzja administracyjna – akt własności ziemi została doręczona stronie [...] lipca 1975 r. W związku z tym, że strona nie wniosła od niej odwołania, decyzja ta stała się ostateczna. Dlatego też z uwagi na złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia należało uznać, że wniosek ten został złożony po terminie i ze względu na powyższe postanowiono odmówić uzupełnienia decyzji.
Pismem z [...] czerwca 2014 r. R. K. oraz A. R. wnieśli zażalenie od powyższego postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na postanowienie wydane na podstawie art.111 § 1b k.p.a. nie przysługuje zażalenie, bowiem zgodnie z art.141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a przypadku powołanego przepisu kodeks nie przewiduje zażalenia. Nadto przedmiotowe postanowienie nie ma samodzielnego bytu i pozostaje częścią aktu którego dotyczy, jak również nie jest postanowieniem, które kończy postępowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 112, 111 § 1, 134 w zw. z 144 oraz 7 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd podkreślił, że rozpoznając niniejszą sprawę zarówno organy jak i Sąd związane były stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonym w wyroku z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1333/13, zgodnie z którym w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 111 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów dotyczących wznowienia, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji. Nadto w przywołanym orzeczeniu Sąd wskazał, że wniosek o uzupełnienie decyzji – aktu własności ziemi złożony został przez stronę po terminie, gdyż wbrew temu co uważa strona skarżąca, niniejsza decyzja stała się ostateczna z uwagi na jej prawidłowe doręczenie stronie postępowania H. M. Sąd podzielił stanowisko organu, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 Kodeksu postępowania cywilnego) nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, a ponadto z uwagi na to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W tym jednak przypadku Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Skoro zatem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, to zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne z mocy prawa.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku R. K. i A. R., reprezentowani przez adwokata, podnieśli następujące zarzuty:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, w której postanowienie to zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane przez organ I instancji;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia w sytuacji, w której postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 111 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach tej sprawy skarżący z uwagi na upływ terminu nie mogli w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać uzupełnienia decyzji administracyjnej w postaci aktu własności ziemi, podczas gdy decyzja ta nie została doręczona skarżącym, a zatem termin do złożenia wniosku j.w. w stosunku do skarżących nie upłynął;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w sytuacji, w której postanowienie to zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 111 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż wniesienie wniosku o uzupełnienie decyzji jest niedopuszczalne w sytuacji, w której decyzja stała się ostateczna podczas gdy zgodnie z tym przepisem termin do złożenia wniosku liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w sytuacji, w której postanowienie to zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie w niniejszej sprawie niedopuszczalności zażalenia z powodu ostateczności decyzji, podczas gdy powyższa decyzja nie jest decyzją ostateczną ze względu na brak wskazania w niej wszystkich stron postępowania;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] sierpnia 2014 r. w sytuacji, w której postanowienie to zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. poprzez obciążenie skarżących negatywnymi skutkami zaniechania organu polegającego na braku podjęcia niezbędnych czynności dla ustalenia stanu faktycznego i stron postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, skutkiem czego wnioskodawcy nie zostali wskazani i powiadomieni o wydaniu decyzji - aktu własności ziemi z [...] maja 1975 r.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie tej skargi akceptując w pełnym zakresie poglądy Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy przede wszystkim podkreślić, że z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z ich uzasadnienia wynika, że brak jest po stronie skarżącej kasacyjnie wątpliwości co do słuszności przyjętego przez Sąd I instancji poglądu, iż - co do zasady - postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, pozostając częścią decyzji, której uzupełniania się domagano, nie ma samodzielnego bytu. Należy w tym zakresie podkreślić, że to z istoty art. 111 k.p.a. wynika incydentalny charakter tego postanowienia, które nie rozstrzyga odrębnej sprawy administracyjnej. Można je zaś podważać składając odwołanie od nieuzupełnionej decyzji.
Motywy zarzutu nakierowanego na wykazanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który powiązany został z naruszeniem art. 112 i art. 126 k.p.a. zmierzają do przyjęcia, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji było możliwe z uwagi na pouczenie zawarte w postanowieniu Wójta Gminy P. z [...] czerwca 2014 r. o odmowie uzupełnienia decyzji. Należy jednak podkreślić, że w doktrynie zgodnie przyjmuje się, iż błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień, naruszających ustalone prawem zasady postępowania, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. (por. K.Klonowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. red. H.Knysiak-Molczyk, wyd. WoltersKluwer, 2015 r. s. 784) Podzielając zatem ten jednoznaczny pogląd należy odmówić słuszności argumentacji skargi kasacyjnej, iż pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji mogło stanowić argument za dopuszczalnością złożenia takiego środka zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie.
Odmawiając następnie słuszności zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy była kwestia przysługiwania skarżącym środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Z uwagi na powyższe poza zakresem sprawy należało pozostawić podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty związane z możliwością zaskarżenia decyzji, upływem terminu do wniesienia od niej odwołania, czy wreszcie kwestią skuteczności doręczenia decyzji.
Podobnie, poza zakresem rozważań należało pozostawić argumenty skargi kasacyjnej nakierowane na błędne zastosowanie art. 111 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wniesienie wniosku o uzupełnienie decyzji jest niedopuszczalne w sytuacji, w której decyzja stała się ostateczna. Należy podkreślić, że z woli skarżących uruchomione zostały środki prawne służące możliwości uzupełnienia decyzji. Wypowiedzi organów w tym zakresie dotyczyły tylko możliwości złożenia zażalenia na postanowienie odmawiające uzupełnienia. W tym wąskim wycinku prowadzonego w sprawie postępowania nie mogły mieć miejsca wypowiedzi co do dopuszczalności uzupełnienia decyzji. Kwestie te mogą być jedynie przedmiotem rozważań w postępowaniu nakierowanym na wykazanie wadliwości decyzji, przy zastosowaniu odpowiednich instrumentów procesowych.
Z powyższych przyczyn nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podnoszony przez stronę skarżącą brak ostateczności decyzji nie może stanowić o wadzie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia tej decyzji.
Podobnie, na prawidłowość rozstrzygnięcia zaakceptowanego przez Sąd I instancji pozostaje bez wpływu podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia naruszenia art. 7 k.p.a., do jakiego - zdaniem skarżących kasacyjnie - doszło w wyniku zaniechania organu polegającego na braku podjęcia czynności niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i stron postępowania w sprawie wydania decyzji.
W świetle powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.