Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 1109/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wniesioną przez A.T. oraz skargę wniesioną przez [...] Sp. z o.o. w Krakowie, obie na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Poznaniu (zwanego dalej: "Wojewódzkim Lekarzem Weterynarii") z dnia [...] października 2011 r. o numerze [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Poznaniu stwierdzono, że w magazynach Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]", prowadzonego przez A.T., znajdują się konserwy wołowo-wieprzowe "[...]" w łącznej ilości 4510 szt., wyprodukowane w Szwecji w latach 1984, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990 i wyroby garmażeryjne wyprodukowane z tych konserw w ilości łącznej 2490 kg. Ustalono ponadto, iż 66 szt. konserw zostało odesłane do A.T. przez Zakład Handlu i Produkcji Spożywczej "[...]" w Mińsku Mazowieckim, a 360,2 kg wyrobów garmażeryjnych przez jednostki wojskowe. Podmioty pośredniczące w dystrybucji puszek – [...] sp. z o.o. w Krakowie i PHU "[...]" w Krakowie – według informacji przekazanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego – prowadziły działalność bez decyzji rejestrującej lub działalność ta nie obejmowała wprowadzenia do obrotu tych konserw.
Ponadto przedstawiona przez A.T. dokumentacja towarzysząca przesyłce z dnia [...] czerwca 2009 r. (HDI wystawiony przez pośrednika – "[...]" Sp. j. L. M. J. M. w Krakowie) zawierała błędy dotyczące daty produkcji, jak również oznakowania partii wysyłkowej.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. o numerze [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w Poznaniu zakazał A.T. wprowadzania do obrotu partii konserw mięsnych w ilości 4576 szt. po 2 kg netto oraz wyrobów garmażeryjnych w ilości 2850,2 kg oraz nakazał zniszczenie (poddanie utylizacji) 4576 szt. puszek z mięsem "[...]" oraz 2850,2 kg produktów wyrobów garmażeryjnych wyprodukowanych na bazie mięsa pochodzącego z tych puszek jako materiału kat. 1, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ wskazał, iż wprowadzona na rynek wspólnotowy żywność musi być odpowiednio etykietowana i oznakowana w celu ułatwienia możliwości jej śledzenia za pomocą dokumentacji lub informacji. W sprawie ustalono natomiast, że na puszkach naklejone są etykiety w języku polskim, które częściowo przesłaniają etykietę szwedzką. Na etykietach polskich, niezależnie od daty produkcji, umieszczono informację o dacie przydatności do spożycia, przy czym termin przydatności określono do 2010 r. Dane dotyczące daty przydatności do spożycia wynikają przy tym jedynie z etykiet w języku polskim. Brak jest informacji o pochodzeniu etykiet w języku polskim i sposobie ustalania daty przydatności, a więc dane na niej zawarte nie są potwierdzone i wiarygodne. W specyfikacji firmy [...] w Malmo, która kupiła konserwy od Szwedzkiego Ministerstwa Rolnictwa w akapicie "special terms" podano, że produkty te powinny być eksportowane poza rynek Unii Europejskiej. Powyższy wymóg nie został jednak dotrzymany, a produkty znalazły się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.
Wobec braku jednoznacznego powiązania partii towaru z handlowymi dokumentami identyfikacyjnymi z dnia [...] czerwca 2009 r., zawierającymi różne daty produkcji, organ przyjął, że konserwy mięsne "[...]" są towarem niewiadomego pochodzenia i na podstawie art. 54 ust. 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L nr 165 s. 1-141), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 882/2004", podjął decyzję o skierowaniu do utylizacji kwestionowanych konserw, jak i wyprodukowanych z niego wyrobów garmażeryjnych. Mięso wołowe użyte do produkcji tych konserw nie zostało bowiem zbadane w kierunku BSE (gąbczasta encefalopatia bydła) oraz nie istnieje możliwość ustalenia państwa pochodzenia, jak i wieku ubitego bydła, co naruszyło załącznik III rozdział A pkt 2 ppkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. Urz.
L nr 147 s. 1), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 999/2001". Nie ma przy tym możliwości ustalenia, czy zgodnie z załącznikiem V pkt 1 lit. a ppkt i-iii tego rozporządzenia materiał niebezpieczny został usunięty w obróbce poubojowej tuszy. Nie ma także możliwości zbadania, czy podczas uboju bydła zostały spełnione warunki zawarte w załączniku VIII rozdział C sekcja A i B pkt a-c ppkt i-iii powołanego rozporządzenia, dotyczące sposobu żywienia, ogłuszania i uboju oraz części uzyskanego mięsa. Wobec tego mięso znajdujące w puszkach nie zostało zbadane w kierunku BSE zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającym przepisy sanitarne dotyczące produktów pochodzenia zwierzęcego nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. L nr 273 s. 1-95), zwanym dalej: "rozporządzeniem nr 1774/2002". Należało je zatem zakwalifikować do kat.
I. Biorąc zarazem pod uwagę art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L nr 131 s. 1-24), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 178/2002", organ uznał, że przedmiotowe środki spożywcze są niebezpieczne. Należało zatem wydać decyzję o zakazie wprowadzania do obrotu kontrolowanej partii konserw oraz wyprodukowanych z niej wyrobów garmażeryjnych i skierowaniu tej partii oraz tych wyrobów do utylizacji.
Na powyższą decyzję I instancji odwołania złożyli: A.T. oraz [...] Sp. z o.o. w Krakowie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewódzki Lekarz Weterynarii umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do [...] Sp. z o.o. w Krakowie oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wobec A.T.
Odnosząc się do odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o., organ wskazał, iż fakt bycia importerem puszek z mięsem na teren Polski, objętych postępowaniem administracyjnym, nie oznacza jeszcze posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". Organ wyjaśnił, iż spółka ta nie była stroną umowy sprzedaży z A.T., a dla uzyskania przymiotu strony nie jest istotny interes faktyczny. Nakaz usunięcia środka spożywczego z obrotu skierowany jest do jednostki gospodarczej, w której środek ten się znajduje, przez co nie dotyczy w tym postępowaniu interesu pośredników handlowych. [...] sp. z o.o. nie sprawuje nadto kontroli nad podmiotem, u którego ujawniono konserwy z kwestionowanym mięsem. Trudno zatem przyznać tej spółce interes prawny.
Przechodząc natomiast do zarzutów podniesionych przez A.T., organ zauważył, iż fakt, że mięso objęte zaskarżoną decyzję zostało wyprodukowane przed datą wejścia w życie stosownych przepisów mających na celu zabezpieczenie życia i zdrowia ludzi oraz kontrolę pochodzenia zwierząt, a także zabraniających karmienia zwierząt mączką mięsno-kostną nie oznacza, że takie mięso jest bezpieczne i nadaje się do spożycia. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia nr 999/2001 środki przejściowe w celu umożliwienia przejścia z istniejących regulacji na regulacje ustanowione tym rozporządzeniem kończą się najpóźniej w dniu 1 lipca 2007 r. Po tej dacie zastosowanie znajduje art. 16 powołanego rozporządzenia. Organ wyjaśnił, iż pod koniec lat 80., po pojawieniu się gąbczastej encefalopatii bydła, odkryto, że zwierzęta zarażają się przez pasze zakażoną BSE. Wprowadzono zatem szczególne wymogi dotyczące oznakowania pozwalające prześledzić drogę produktu i system ewidencyjny bydła ubijanego po wrześniu 2000 r. Od tej chwili opakowania muszą zawierać informacje umożliwiające konsumentom identyfikację danego zwierzęcia i rzeźni.
Obowiązek znakowania środków spożywczych wynika ponadto z art. 45 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. nr 171 poz. 1225 z późn. zm.). Zgodnie z generalną zasadą, żywność znajdująca się w obrocie nie może być niebezpieczna dla zdrowia i życia człowieka. Za informacje przekazywane przy znakowaniu żywności odpowiada zarazem producent zgodnie z art. 14 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002. Brak takich danych na etykietach, nieprawidłowości i błędy w dokumentacji HDI powodują, że puszki z mięsem wyprodukowane przed 20 laty nie nadają się do spożycia bez względu na fakt, że badania laboratoryjne, na które powoływała się A.T. nie potwierdziły toksyczności wytwarzanego przez nią środka spożywczego.
Organ odwoławczy uznał zarazem, iż zasadne było uznanie mięsa w konserwach wołowo-wieprzowych za materiał kat. I zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1774/2002. Wskazał przy tym, mięso wołowe użyte do produkcji kwestionowanych konserw nie zostało zbadane w kierunku BSE i nie ma możliwości ustalenia z jakiego kraju pochodziło bydło użyte do produkcji konserw. Przedstawione w odwołaniu wyniki badań nie dotyczyły natomiast mięsa objętego zaskarżoną decyzją i potwierdzają one tylko, że nie było zagrożenia mikrobiologicznego. Również przedstawiona HDI z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], wystawiona przez [...] AB, jest nieistotna, gdyż towar objęty tym dokumentem przeznaczony był dla firmy PHU [...], a nie dla strony.
Zatem, wobec braku możliwości porównania partii zakwestionowanego towaru z przedstawionym dokumentem HDI z dnia [...] czerwca 2009 r. trzeba było podjąć decyzję o utylizacji konserw mięsnych i wyrobów garmażeryjnych.
Zdaniem organu, status strony – A.T. – wynika z faktu, iż podczas kontroli w jej przedsiębiorstwie ujawniono mięso i wyroby niespełniające wymagań weterynaryjnych. Osoba działająca na rynku spożywczym jest natomiast odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w jej przedsiębiorstwie. Zatem podnoszone przez skarżącą odstąpienie od umowy nie ma – w ocenie organu – znaczenia.
A.T. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła organom: (1) błędne ustalenie braku jednoznacznej identyfikacji produktu "[...]" w zw. z dostarczoną dokumentacją HDI, (2) błędne uznanie dokumentacji HDI za wadliwą, pomimo sprostowania przez "[...]" L. M. J. M. sp. j., (3) błędne przyjęcie, że wyniki badań przeprowadzony na zlecenie prokuratury mają zastosowanie w niniejszej sprawie, (4) naruszenie art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez wskazanie, iż znajduje zastosowanie do przedsiębiorców zamiast do konsumenta finalnego (skarżąca nie jest konsumentem, a produkt miał być przeznaczony do przerobienia), (5) naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotowa sprawą administracyjną, (6) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie.
Skarga A.T. została zarejestrowana przez Sąd I instancji pod sygnaturą IV SA/Po 1210/11, a następnie pod sygnaturą II SA/Po 1136/11.
Również [...] Sp. z o.o. w Krakowie wystąpiła ze skarga na tę samą decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2011 r. zarzucając jej naruszenie art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż Spółka wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa cywilnego. Toczy się bowiem w chwili obecnej postępowanie przed sądem powszechnym, w którym ma przyznany status interwenienta ubocznego. W zależności od wyniku tego postępowania A.T. może mieć więc roszczenie wobec Spółki.
Skarga [...] Sp. z o.o. w Krakowie została zarejestrowana przez Sąd I instancji pod sygnaturą II SA/Po 1109/11.
W odpowiedziach na obie skargi Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z dnia 16 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", połączył wniesione skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc dalej sprawę pod sygnaturą II SA/Po 1109/11.
Sąd I instancji, oddalając skargi zaskarżonym wyrokiem, w pierwszej kolejności podzielił stanowisko organu odwoławczego, odmawiające przymiotu strony Sp. z o.o. [...]. Zauważył przy tym, iż z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika wprost, iż decyzja o zakazie wprowadzania przedmiotowych środków spożywczych do obrotu i nakazie ich utylizacji nie mogła być skierowana do [...] sp. z o.o., gdyż Spółka nie jest nawet posiadaczem przedmiotowych produktów. Ponadto, nie jest także kontrahentem A.T., adresata decyzji z dnia [...] października 2009 r. Nie sprawuje ona też kontroli nad zakładem, w którym wykryto kwestionowane produkty, ani nie może zrealizować zaskarżonych decyzji.
W ocenie Sądu, spółka nie wskazała poza tym żadnego przepisu prawa materialnego, z którego miałby wynikać jej interes prawny. Powoływanie się w tym wypadku na status interwenta ubocznego w postępowaniu cywilnym nie przesądza jeszcze o uzyskaniu przez nią przymiotu strony postępowania administracyjnego.
Ustosunkowując się do skargi A.T. Sąd I instancji zauważył, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy można było powziąć wątpliwości co do pochodzenia mięsa, użytego w kwestionowanych wyrobach. Przedstawiony HDI z dnia [...] czerwca 2009 r., dotyczył bowiem produktów wytworzonych w latach 1988-1990, podczas gdy środki spożywcze powstały w istocie w roku 1984 i w latach 1987-1990 (k. nienumerowana t. 1 akt administracyjnych). Na konserwach nie znajduje się poza tym znak identyfikacyjny partii wysyłkowej, a ponadto pozycja nr 7 pisma "Handels dokument identifikation" posiada znak: [...] (k. 58 t. 3 akt administracyjnych). Mimo pisma wyjaśniającego z dnia 8 października 2009 r., przesłanego przez "[...]" L. M. J. M. sp. j. i załączonej wersji zmodyfikowanej HDI (k. 60-61 t. 3 akt administracyjnych), trudno ustalić z całkowitą pewnością powiązanie omawianych środków spożywczych z innymi dokumentami handlowymi.
W konsekwencji nie jest wiadome, czy mięso zawarte w puszkach zbadano w kierunku BSE (gąbczasta encefalopatia bydła). Nie jest nawet znany kraj pochodzenia bydła i wieku zwierzęcia. Nie wiadomo również, czy spełnione zostały wymagania co do sposobu żywienia, ogłuszania i uboju zwierząt, z których uzyskano przedmiotowe mięso.
Zdaniem Sądu, ustalone zaniedbania doprowadziły do naruszenia przepisów rozporządzenia nr 999/2001. W szczególności nie można ustalić, czy materiał niebezpieczny został usunięty w obróbce poubojowej tuszy, a także czy spełnione zostały warunki uchylenia zakazu wprowadzania do obrotu jakichkolwiek produktów żywnościowych pochodzenia zwierzęcego, zawierających materiał z bydła pochodzącego z państwa lub regionu o nieustalonym ryzyku występowania BSE.
Sąd I instancji wskazał, iż puszki wyprodukowane w Szwecji w latach 80 nie mogły wprawdzie spełniać wymagań w zakresie dokumentacji pochodzenia mięsa, jednakże nie uchyla to obowiązku przestrzegania norm prawnych już obowiązujących. Sąd zauważył, iż po dniu 1lipca 2007 r., wszystkie wprowadzane do obrotu środki spożywcze powinny spełniać nowe wymagania, z czego A.T. – jako przedsiębiorca – powinna zdawać sobie sprawę.
W ocenie Sądu, kwestionowane środki spożywcze nie spełniają również wymogów w zakresie oznakowania. Część puszek nie posiadała bowiem w ogóle etykiet w języku polskim, na innych z kolei polska etykietka przykrywa szwedzką (k. nienumerowane t. 4 akt administracyjnych). Na niektórych z tych produktów widnieje zarazem tylko data produkcji bez daty przydatności do spożycia, podczas gdy inne określają jednolicie datę przydatności do spożycia bez względu na datę produkcji. A.T. nie wyjaśniła przy tym przekonująco, w jaki sposób określono termin przydatności do spożycia tych środków spożywczych, zaś okoliczności te nie były w istocie negowane przez nią w toku postępowania administracyjnego. Wątpliwości te znajdują odzwierciedlenie również w protokole z kontroli Powiatowego Lekarza Weterynarii w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r., w którym stwierdzono m.in. wielokrotnie brak identyfikacji partii produkcyjnej (k. 18-20 t. 3 akt administracyjnych).
Sąd wzmacniają wyniki badania przeprowadzonego na zlecenie Prokuratury Rejonowej w zwrócił uwagę, iż zastrzeżenia co do bezpieczeństwa kwestionowanych środków spożywczych Krakowie – Krowodrzy. Jak wynika z pisma Prokuratora Rejonowego w Krakowie-Krowodrzy z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt 5 Ds. 201/09, i pisma Państwowego Instytutu Weterynarii (Państwowy Instytut Badawczy) z dnia 9 grudnia 2009 r., znak ZHZ-066/75/09, w produktach tej samej klasy co kwestionowane środki spożywcze poziom dioksyn był zbyt wysoki (k. nienumerowane t. 4 akt administracyjnych). Wprawdzie wynik ten nie dotyczy wprost mięsa, objętego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r., lecz ze względu na masową produkcję towaru "[...]" można sądzić, iż podobne ryzyko zachodzi także w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do argumentów prezentowanych przez A.T. Sąd uznał je za nieprzekonujące podnosząc, iż w kontekście niniejszej sprawy nie powinno ulegać wątpliwości, że ryzyko zakażenia mięsa chorobą BSE oraz brak prawidłowego oznaczenia terminu jego przydatności do spożycia wyczerpuje obie przesłanki, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia 178/2002.
Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie w sprawie było prowadzone prawidłowo i nie można było stwierdzić naruszenia wskazanych przepisów k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.T. (zwana dalej: skarżącą), wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji celem uchylenia decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] października 2011 r. w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2009 r. w całości, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie obu wskazanych wyżej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego a przez to przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie identyfikacji konserw, oznaczenia daty produkcji towaru, daty przydatności do spożycia oraz jego szkodliwości dla ludzi a ponadto brak właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów:
- - art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwie ustalenia podtrzymane wyrokiem Sądu I instancji, iż brak jest możliwości identyfikacji produktu, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takich ustaleń;
- - art. 8, 11 oraz 12 § 1 k.p.a. poprzez oparcie wydanych decyzji i w konsekwencji zaskarżonego wyroku na przypuszczeniach w kwestii braku wiarygodności daty produkcji towaru oraz możliwości jego szkodliwości dla ludzi;
- II. naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 46 i art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe zastosowanie w stosunku do skarżącej przepisów odnoszących się do konsumentów;
- 2) art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez uznanie, że przedmiotowe produkty nie zostały oznaczone datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia.
W uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd I instancji niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny, opierał się głównie na przypuszczeniach, przez co przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Wadliwie również sporządził uzasadnienie, bowiem nie ustosunkował się do wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów, nie wyjaśnił także podstaw prawnych zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącej, treść uzasadnienia jednoznacznie wskazuje na fakt pobieżnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie wzięcie pod uwagę wszystkich przedstawionych przez nią dowodów. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż Sąd I instancji, zamiast dokonać analizy tych dowodów, skupił całą swoją uwagę na błędnym oznakowaniu, znajdującym się w dokumencie identyfikacyjnym (HDI), który w ostateczności błędnie uznał za niewiarygodny. Wskazując na inne pominięte lub błędnie ocenione dowody w sprawie, skarżąca podkreśliła, że wywody Sądu uznać należy za kuriozalne i stanowiące jedynie niczym poparte spekulacje.
Rozwijając zarzuty natury merytorycznej wskazano, iż skarżąca nie jest konsumentem w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia lecz jest przedsiębiorcą. Zakwestionowany produkt został zakupiony przez nią, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w celu dalszego przetworzenia. Zatem przedmiotowe mięso należałoby uznać za półprodukt zakupiony w ilościach hurtowych i przeznaczony do dalszego przerobienia, a nie dla konsumenta. Nadto, w ocenie skarżącej w sprawie można było jednoznacznie określić termin przydatności konserw do spożycia – 25 lat od daty produkcji – który w dacie wydania decyzji w przedmiocie ich utylizacji jeszcze nie upłynął.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w przypadku udziału na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżanego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Granicami skargi kasacyjne są przytoczone przez skarżącego kasacyjnie podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw,
Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a. To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ dopiero po ustaleniu, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny można przejść do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.
W podstawie skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono Sądowi I instancji brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwie ustalenia podtrzymane wyrokiem Sądu I instancji, iż brak jest możliwości identyfikacji produktu, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takich ustaleń, a przez co doszło do uchybienia przepisom art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 8 i art. 11 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że Sąd I instancji pominął w ustaleniach okoliczność, że produkt zabezpieczony u skarżącej był wyprodukowany w latach 1980-1990 w Szwecji przez firmę [...] Ab Kristianstadt dla szwedzkiego rządu w ramach zapasu żywności gromadzonych na wypadek sytuacji krytycznych oraz nie odniósł się do certyfikatu wydanego przez firmę [...], w którym zaświadczono, że mięso pochodzi wyłącznie ze Szwecji.
Powyższe stwierdzenie nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Sąd I instancji nie negował faktu wyprodukowania puszek w latach 80 w Szwecji. Pisał o tym w uzasadnieniu wyroku na stronie 14. Natomiast ustalił, że braki w dokumentacji HDI i oznakowaniu towaru sprawiają, że nie można wykluczyć, iż mięso pochodziło z innego kraju np. o wysokim ryzyku choroby BSE, a w Szwecji było jedynie przetwarzane. Analiza akt wykazuje, że ustalenie to jest prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie certyfikat wydany przez [...] stwierdza jedynie, że mięso do produkcji zostało dostarczone ze szwedzkich rzeźni. Nie wskazuje natomiast, że "pochodziło wyłącznie ze Szwecji" jak twierdzi skarżąca kasacyjnie. Jest to dowolna ocena treści wymienionego pisma. Stwierdzenie, że mięso dostarczono ze szwedzkich rzeźni w żadnym razie nie uwidacznia faktu kto był dostawcą mięsa do tych rzeźni i skąd pochodziło bydło przeznaczone na rzeź.
Podkreślając fakt wyprodukowania mięsa w puszkach w latach 80 ubiegłego wieku na potrzeby rządu szwedzkiego skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakie to ma znaczenie w realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza w kontekście faktu, że rząd szwedzki wyzbył się przedmiotowych puszek z żywnością, przy czym produkty te nie miały być w ogóle przeznaczone na sprzedaż do krajów Unii Europejskiej, o czym świadczy zapis w specyfikacji firmy [...] AB w Malmo, która kupiła konserwy od Szwedzkiego Ministerstwa Rolnictwa.
Kolejnym zarzutem skarżącej kasacyjnie było stwierdzenie, że organy i Sąd I instancji pominęli okoliczność, iż produkt był regularnie badany przez szwedzkie laboratoria, a ostatnie badanie miało miejsce w kwietniu 2009r., które wskazało na brak obecności mikroorganizmów. W tym miejscu wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie dostrzega faktu zaakceptowania przez Sąd I instancji i uznania za prawidłowe wszystkich ustaleń dokonanych przez organy. Nie dostrzega, że w sprawie nie był kwestionowany fakt, iż nie było zagrożenia mikrobiologicznego. Problem leży w okoliczności, iż pod koniec lat 80 ubiegłego wieku pojawiła się gąbczasta encefalopatia bydła, odkryto, że zwierzęta zarażają się przez paszę zakażoną BSE. Stąd powstała potrzeba i obowiązek znakowania pozwalającego prześledzić drogę produktu, identyfikacje danego zwierzęcia i rzeźni. Badań w kierunku BSE nie można przeprowadzić na przetworzonym mięsie gdyż materiałem do nich jest pień mózgu zwierzęcia, a nie przetworzony produkt.
Mięso użyte do produkcji konserw nie było zbadane w kierunku BSE, a proces jakiemu go poddano przy produkcji konserw nie niszczył prionów BSE. Z dokumentów natomiast nie można wyczytać aby w procesie uboju ten niebezpieczny fragment mięsa zastał stosownie usunięty. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że w sprawie pominięto pismo weterynaryjne Szwedzkiej Rady Rolnictwa z dnia [...] września 2002r. stanowiące oświadczenie, że na terenie Szwecji nie występuje żadna choroba wymieniona na Liście A Międzynarodowego Kodeksu Zdrowia Zwierzą OIS, nie zanotowano przypadku pryszczycy oraz że nie została nigdy zarejestrowana choroba gąbczastego zwyrodnienia mózgu bydła BSE, a także że istnieje w Szwecji nakaz zgłaszania klinicznego podejrzenia tej choroby, nie znajduje uzasadnienia. W ustaleniach organów i Sądu I instancji znajduje się stwierdzenie, iż Szwecja dopiero od 2007r należy do państw o kontrolowanym ryzyku BSE, co oznacza, że okoliczność ta była przedmiotem ustaleń faktycznych w sprawie.
Oznacza też, że od wskazanego roku prowadzone są w Szwecji badania w kierunku BSE, monitorowane są w drodze badań laboratoryjnych wszystkie sztuki bydła powyżej 30 miesięcy, podlegające ubojowi w celu spożycia przez ludzi. Z treści przywołanego przez skarżącą kasacyjnie pisma nie wynika aby na datę jego wystawienia i wcześniej było badane bydło w Szwecji w tym kierunku. Stwierdzenie, że istniał nakaz zgłaszania przypadku zaistnienia choroby nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż na pewno nakaz ten był wykonany w stu procentach albo ze stwierdzeniem, że nakaz ten oznaczał obowiązek badania bydła we wskazanym kierunku.
Ponadto stwierdzenie, że w Szwecji nie zarejestrowano przypadku choroby nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że taka choroba nie wystąpiła. Dodatkowo przypomnieć należy, że w sprawie nie można ustalić w oparciu o dołączoną dokumentację aby na pewno całe mięso pochodziło ze szwedzkich hodowli, o czym wcześniej była mowa. Zatem nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że dokonał ustaleń faktycznych z pominięciem przedmiotowego pisma, którego treść mogła w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Nie można też stwierdzić, że ustalenie, iż Szwecja jest krajem o kontrolowanym ryzyku BSE od 2007r. podważa w sposób nieuprawniony treść omawianego pisma z [...] września 2002r., jak twierdzi skarżąca. Taki wniosek jest nieuprawniony w świetle stwierdzeń zawartych w tym piśmie. Nikt nie zarzuca nieprawdziwości oświadczenia w nim zawartego. Problem dotyczy prawidłowego odczytania treści przedmiotowego pisma, czego zabrakło w zarzutach skarżącej kasacyjnie.
Kolejna argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, iż w sprawie pominięto inną decyzję o podobnym stanie faktycznym wydaną przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w dniu [...] września 2009r., o sygn. [...], w której zakazano wprowadzenia do obrotu jedynie konserw przeterminowanych, nie może stanowić skutecznej argumentacji co do nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych sprawy. Inna decyzja wydana przez inny organ podlega sprawdzeniu w odrębnym postępowaniu niezwiązanym z przedmiotową sprawą. Jest poza zakresem oceny dokonywanej w przedmiotowej sprawie. Skarżąca kasacyjnie sama nie wskazuje jak powyższa okoliczność mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie rzecz się przedstawia z zarzutem dotyczącym pominięcia w sprawie deklaracji celnej z dnia 16 lipca 2004r., mającej świadczyć, zdaniem skarżącej, o spełnieniu wszelkich wymogów dotyczących zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii oraz przepisów sanitarnych dotyczących produktów pochodzenia zwierzęcego nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi.
Przedłożona do akt administracyjnych deklaracja celna wywozowa, nie jest wbrew twierdzeniom skarżącej decyzją Urzędu Celnego w Geteborgu. Nie jest dokumentem mającym poświadczać podnoszoną przez skarżącą okoliczność. Jest zgłoszeniem celnym dokonanym przez podmiot dokonujący wywozu towaru ze Szwecji. Dokument ten może być podstawą do ewentualnej kontroli urzędu celnego i dowodem podlegającym w odrębnym postępowaniu celnym sprawdzającym prawidłowość dokonanej czynności i prawidłowość załączonych do zgłoszenia celnego dokumentów jako koniecznych załączników.
Ponadto wskazać należy, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, że zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr.999/2001 z dnia 22 maja 2001r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. Urz. L nr. 147 str.1) okres przejściowy upłynął z dniem 1 lipca 2007r. Po tej dacie wszystkie wprowadzane środki spożywcze powinny spełniać nowe wymagania. Rok 2007 jest dla Szwecji początkiem kontrolowania bydła w kierunku BSE. W tych warunkach powyższy zarzut nie wykazuje aby Sąd nie opisując szczegółowo wspomnianej deklaracji celnej dopuścił się błędu proceduralnego mogącego w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy.
Niezasadny jest też zarzut skarżącej kasacyjnie o kuriozalnym przyjęciu przez Sąd I instancji wyników badań przeprowadzonych w innej sprawie na zlecenie Prokuratora Rejonowego w Krakowie-Krowodrzy przez Państwowy Instytut Weterynarii (Państwowy Instytut Badawczy) z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...], produktów tej samej klasy co kwestionowane środki spożywcze, stwierdzających wysoki poziom dioksyn. Wskazać należy, że wspomniane wyniki badań nie stanowiły dowodu w sprawie przesądzającego o spełnieniu przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji wyraźnie zwrócił uwagę, iż zastrzeżenia co do bezpieczeństwa kwestionowanych środków spożywczych wzmacniają wyniki badania przeprowadzonego na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Krakowie – Krowodrzy. Wskazał, że wprawdzie wynik ten nie dotyczy wprost mięsa, objętego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r., lecz ze względu na masową produkcję towaru "[...]" można sądzić, iż podobne ryzyko zachodzi także w niniejszej sprawie. Ocena dokonana przez Sąd I instancji oparta jest na logicznym rozumowaniu i uwzględnia istniejącą rzeczywistość. W żadnym razie nie można jej zarzucić dowolności ustaleń czy też przekroczenia ram rozsądnego wnioskowania w sprawie.
Nie znajduje uzasadnienia w sprawie twierdzenie skarżącej o nieprawidłowej ocenie dokumentacji dotyczącej oznakowania przedmiotowego produktu. Skarżąca poza stwierdzeniem, że Sąd nie uwzględnił sprostowania dokumentu HDI dokonanego przez firmę [...] Sp. j. L. M. J. M. z Krakowa nie wskazała na czy polegał błąd Sądu w ocenie tej dokumentacji. Brak uzasadnienia zarzutu w tej części uniemożliwia kontrolę Naczelnego Sadu Administracyjnego a sam zarzut jest nieuzasadniony. W kwestii sprostowania dokumentu HDI wskazać należy, że Sąd I instancji oceniał ten dowód w sprawie, zauważył, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy można było powziąć wątpliwości co do pochodzenia mięsa, użytego w kwestionowanych wyrobach. Przedstawiony HDI z dnia [...] czerwca 2009 r., dotyczył bowiem produktów wytworzonych w latach 1988-1990, podczas gdy środki spożywcze powstały w istocie w roku 1984 i w latach 1987-1990 (k. nienumerowana t. 1 akt administracyjnych).
Na konserwach nie znajduje się znak identyfikacyjny partii wysyłkowej, a ponadto pozycja nr 7 pisma "Handels dokument identifikation" posiada znak: 13.11.2007/01-4752 (k. 58 t. 3 akt administracyjnych). Mimo pisma wyjaśniającego z dnia 8 października 2009 r., przesłanego przez "[...]" L. M. J. M. sp. j. i załączonej wersji zmodyfikowanej HDI (k. 60-61 t. 3 akt administracyjnych), trudno ustalić z całkowitą pewnością powiązanie omawianych środków spożywczych z innymi dokumentami handlowymi. W konsekwencji nie jest wiadome, czy mięso zawarte w puszkach zbadano w kierunku BSE (gąbczasta encefalopatia bydła). Nie jest nawet znany kraj pochodzenia bydła i wieku zwierzęcia. Nie wiadomo również, czy spełnione zostały wymagania co do sposobu żywienia, ogłuszania i uboju zwierząt, z których uzyskano przedmiotowe mięso. Zdaniem Sądu I instancji, ustalone zaniedbania doprowadziły do naruszenia przepisów rozporządzenia nr 999/2001.
Analiza akt wykazuje, że przedstawione ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, a ocena sprostowania dokumentu HDI w świetle pozostałych dokumentów, w tym wobec braku oznaczeń partii wysyłkowej towaru, jest prawidłowa.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieprawidłowej kontroli Sądu I instancji w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 8, 11, 12, 75, 77 i 80 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wiarygodny, uzasadnia dokonane ustalenia w sprawie. Podnoszony przez skarżącą kasacyjnie zarzut braku wyjaśnienia stanu sprawy pozostaje nieuprawniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niedokładnym i niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a przez to przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie identyfikacji konserw, oznaczenia daty produkcji towaru, daty przydatności do spożycia oraz jego szkodliwości dla ludzi, a ponadto braku właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów w nim wymienionych. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do omawianego zarzutu daje podstawę do przyjęcia, że skarżąca kwestionuje w tym zarzucie przede wszystkim merytoryczną zasadność stanowiska Sądu I instancji. W związku z tym zauważyć należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, jednakże ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera w pełni odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania, jak ma to miejsce w zaskarżonym wyroku.
Podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie w rzeczywistości polemizuje z ustaleniami Sądu I instancji bądź ponownie podnosi naruszenia w ustaleniach faktycznych sprawy jak w wyżej omówionym zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit c p.p.s.a. w zw. z wymienionymi przepisami kodeksu postepowania administracyjnego. Podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania przewidziane wymienionym przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest jasne, czytelne, poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawiera ustalenia faktyczne i wskazuje oraz omawia zastosowaną podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie dopuścił się też naruszenia prawa materialnego z art. 46 i art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe zastosowanie w stosunku do skarżącej przepisów odnoszących się do konsumentów, ani art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez uznanie, że przedmiotowe produkty nie zostały oznaczone datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia. Wskazać należy, że stosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne determinują podstawę rozstrzygnięcia, czyli ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jednakże skarżąca, co wyżej wskazano, skutecznie nie wykazała naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie bada trafności ustaleń faktycznych, poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania.
Nie można zatem stawiać w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając go błędnym ustaleniem przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że Sad I instancji nie stosował w sprawie zarzucanego art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zaś pozostałe wskazane przepisy prawa materialnego Sąd przywołał jako uszczegółowienie przywołanych wcześniej i stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisów unijnych.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt.1 p.p.s.a.