Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. udzielającej J. R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. Wyrok ten J. R. zaskarżył skargą kasacyjną. Do jego wydania doszło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją Wojewody M. z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...], udzielającej J. R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania na cele mieszkalne drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w L. Postępowanie nieważnościowe wszczęto na wniosek D. C. z dnia [...] września 2004 r., domagającej się stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Postępowanie to poprzedzone było postępowaniem wznowionym, zakończonym decyzją Wojewody M. z dnia [...] października 2003 r., stwierdzającą naruszenie praw stron, które nie wzięły udziału w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania, lecz pozostawiającą wymienioną decyzję w obrocie prawnym z powodu przedawnienia (art. 146 § 1 K.p.a.).
Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. Rozpoznając obecnie sprawę w trybie nieważnościowym Wojewoda M. stanął na stanowisku, iż podniesiony przez wnioskodawcę brak udziału stron w toczącym się postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i z tego powodu odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...].
Po odwołaniu się od tej decyzji pełnomocnika D. C., Główny Inspektor Nadzoru budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2005 r., wskazując, iż organ I instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, oprócz podnoszonych przez strony okoliczności, winien zbadać decyzję pod kątem wystąpienia innych przesłanek i okoliczności, które mogą rzutować na legalność badanej decyzji. Wskazano na konieczność zbadania decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.u. z 1995 r. Nr 10, poz. 47), w szczególności przez ocenę wymaganej przez prawo dokumentacji.
J. R. złożył skargę na tę decyzję, zarzucając, iż organ zignorował wcześniejszy prawomocny wyrok w sprawie, pominął jednoznaczne regulacje prawne i orzecznictwo NSA, a także nierzetelnie zapoznał się z uzasadnieniem decyzji Wojewody M., opierając się jedynie na odwołaniu zawierającym nieprawdę i obarczonym błędami prawnymi.
Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 385/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd stwierdził, że zarzuty skargi oparte na tezie, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2004 r. oddalający skargę na decyzję kończącą wznowione w tej samej sprawie postępowanie przesądza sposób rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności, nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli Sądu podlegała decyzja wydana w trybie wznowieniowym, a zatem przedmiotem kontroli Sądu była ocena działań organów administracji prowadzących postępowanie badające przesłanki wymienione w art. 145 K.p.a.
W tamtym postępowaniu ani organy prowadzące postępowanie administracyjne, ani też Sąd, nie zajmowały się przesłankami wymienionymi w art. 156 K.p.a., a w szczególności przesłanką rażącego naruszenia prawa.
Uniemożliwiało to badanie przesłanek nieważności postępowania, bowiem Sąd był związany w postępowaniu o wznowienie postępowania granicami wniosku i podaną podstawą wznowieniową.
W sprawie będącej obecnie przedmiotem kontroli Sądu, organ II instancji uchylił decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując jednocześnie, jakie czynności w sprawie należy przeprowadzić. Nie doszło więc do rozstrzygnięcia merytorycznego, a jedynie do skasowania wadliwej formalnie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do powtórnego rozpatrzenia. Decyzji tej nie można zarzucić naruszenia prawa. Organ I instancji ograniczył się do wskazania, iż przesłanka wznowieniowa nie może stanowić jednocześnie przesłanki nieważnościowej.
Ta słuszna teza nie zwalnia organu z badania innych okoliczności, niż te, które wymieniono we wniosku inicjującym postępowanie. Zasady ogólne procedury administracyjnej wymienione w art. 7, 8 i 9 K.p.a. nakładają bowiem na organy administracji liczne obowiązki procesowe, w tym obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzja administracyjna podlegająca badaniu w postępowaniu nadzorczym na wniosek uprawnionej strony musi zostać skontrolowana pod kątem każdego możliwego naruszenia prawa w taki sposób, aby organ odmawiając stwierdzenia jej nieważności i pozostawiając tę decyzję w obrocie prawnym, w pełni realizował zasadę ostateczności decyzji wyrażoną w art. 16 K.p.a. Zasada ta służy zaś realizacji pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego i praw nabytych. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie nieważności decyzji nie mogą zatem pozostawać wątpliwości co do legalności takiej decyzji.
W sprawie istniała więc potrzeba zbadania zgodności z prawem decyzji z [...] lutego 1996 r. w pełnym zakresie, a nie tylko w zakresie określonym wnioskiem D. C. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną J. R. reprezentowany przez adw. W. T. Zarzucił mu naruszenie przepisów art. 170, 183 § 1 i § 2 pkt 3 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarżący podniósł, iż sprawa została już prawomocnie osądzona a wskazana we wniosku o wznowienie postępowania podstawa nie mogła stanowić podstawy stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. ponieważ oba wymienione tryby postępowania wzajemnie wykluczają się. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony a żadne, insynuowane w zaskarżonym wyroku WSA, nowe wątpliwości co do legalności decyzji i prawidłowości przestrzegania zasad procedury administracyjnej, które nie byłyby przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem, nie zostały uprawdopodobnione ani nawet podniesione. Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Sprawa o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi nową, odrębną sprawę administracyjną. W sprawie tej wcześniej nie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji nie mogło też dojść do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia przepisu art. 190 p.p.s.a. skoro przepis ten stanowi o związaniu Sądu I instancji, któremu sprawa została przekazana po uchyleniu wyroku, dokonaną w tej sprawie przez NSA wykładnią prawa.
Sąd I inwencji nie naruszył też przepisu art. 170 p.p.s.a. stanowiącego, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2004 r. przedmiotem kontroli była decyzja odmawiająca uchylenia przedmiotowej decyzji z [...] lutego 1996 r. z powodu upływu terminów wskazanych w art. 146 § 1 K.p.a. Kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i utrzymujący ją w mocy wyrok WSA z dnia 3 listopada 2004 r. stwarzał powagę rzeczy osądzonej tylko w zakresie, który był przedmiotem tego wcześniejszego postępowania. Prowadzenie w późniejszym okresie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1996 r., oparte o całkowicie inne podstawy prawne (art. 156 § 1 K.p.a.), nie narusza powagi rzeczy osądzonej w sprawie o wznowienie postępowania.
Obie bowiem sprawy są oparte na różnych podstawach. Są całkowicie od siebie odrębne i niezależne, a wyrokowanie w nich nie narusza powagi rzeczy osądzonej w sprawie rozpoznawanej wcześniejszym, prawomocnym wyrokiem. Wobec tego również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 183 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie może być uznany za uzasadniony. Z przepisów tych wynika, że jedną z przyczyn nieważności postępowania sądowego jest wcześniejsze zakończenie tej samej sprawy prawomocnym orzeczeniem sądowym. Jak stwierdzono wyżej obie sprawy zakończone w 2004 r. i obecnie prowadzona – mają odrębny byt prawny, gdyż jest ich różny zakres przedmiotowy (por. uchwałę SN z 15 grudnia 1984 r., sygn. III AZP 8/83, publ. OSNCP 1985, nr 10, poz. 143).
Rozpoznanie w 2004 r. sprawy o wznowienie postępowania nie zamyka w późniejszym czasie drogi do prowadzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, której dotyczyło to wcześniejsze postępowanie. Oba postępowania oparte są bowiem na różnych podstawach i różny jest ich przedmiot. Należy też podzielić trafność poglądu Sądu I instancji z zaskarżonego wyroku, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek zbadać sprawę wszechstronnie co do istnienia przyczyn nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. Brak takiego wyjaśnienia sprawy może uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.