Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1533/15 oddalił skargę X S.A. z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] nakazał Y S.A. – właścicielowi prowadzącemu eksploatację urządzeń w stacji transformatorowej nr [...] na posesji przy ul. [...] w K., usunięcie do dnia 31 grudnia 2015 r. nieprawidłowości stanu technicznego urządzeń elektroenergetycznych – transformatorów stanowiących część sieci energetycznej znajdującej się w ww. stacji poprzez wymianę istniejących 2 szt. transformatorów olejowych 15/0,4 kV na transformatory suche w izolacji żywicznej o tej samej mocy znamionowej. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: WINB), po rozpoznaniu odwołań Y S.A. oraz X S.A., decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową sprawę nie uczynił zadość przepisom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] przedmiotem niniejszego postępowania organ pierwszej instancji uczynił nieprawidłowy stan techniczny części sieci elektroenergetycznej, obejmującej urządzenia (transformatory) zlokalizowane w obrębie stacji transformatorowej nr [...], położonej na działce nr [...] obr. [...], na terenie zajmowanym przez budynki [...] przy ul. [...] w K. Działka ta stanowi współwłasność X S.A. z siedzibą w K. oraz czterech osób fizycznych: A. G., A. G., S. H. oraz M. D. Natomiast urządzenia elektroenergetyczne wchodzące w skład przedmiotowej stacji znajdują się w posiadaniu Y S.A.
Organ odwoławczy podniósł, iż w sprawie dotyczącej stanu technicznego stacji transformatorowej nr [...] zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w K., PINB w 2014 r. prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne: znak: [...] dotyczące stanu technicznego fragmentu sieci energetycznej obejmującej urządzenia zlokalizowane w ww. stacji trafo (przedmiot postępowania tożsamy z przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego) i znak: [...] dotyczące stanu technicznego budynku, w którym zlokalizowane są ww. urządzenia elektroenergetyczne przedmiotowej stacji trafo. W ramach tych postępowań organ pierwszej instancji wydał w trybie art. 62 Prawa budowlanego stosowne decyzje: w dniu [...] października 2014 r. decyzję nr [...] znak: [...] kończącą pierwsze z wyżej wymienionych postępowań oraz w dniu [...] października 2014 r. decyzję nr [...] znak: [...], kończącą drugie postępowanie. Na skutek złożonych przez strony odwołań ww. rozstrzygnięcia PINB zostały uchylone w całości przez tutejszy organ (odpowiednio decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]), a sprawy przekazane do ponownego rozpoznania przez organ piewrszej instancji.
Na ww. decyzje organu odwoławczego X S.A. wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Organ zauważył, że zanim zapadły prawomocne wyroki w przedmiotowych sprawach (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 317/15, prawomocny od dnia 30 czerwca 2015 r.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 315/15, prawomocny od dnia 6 sierpnia 2015 r.), PINB w dniu [...] czerwca 2015 r. wszczął niniejsze postępowanie administracyjne (w przedmiocie tożsamym z ww. postępowaniem znak: [...]) i w tym samym dniu wydał zaskarżoną decyzję nr [...]. Powyższe spowodowało, iż PINB wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił wiążących organy nadzoru budowlanego zaleceń, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał w wymienionych powyżej wyrokach. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia protokołu z [...] lutego 1990 r., który został spisany w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji komunalnych – stacja trafo nr [...] oraz linie kablowe w.n i n.n.
W protokole tym Komisja stwierdziła między innymi, że odbierana inwestycja nie posiada żadnych wad, odpowiada przeznaczeniu i z dniem [...] lutego 1990 r. zostaje przejęta od zamawiającego X przez użytkownika [...]. Sama inwestycja opisana została natomiast na pierwszej stronie protokołu (tabelka) i zawiera nie tylko transformatory, złącza i kable, ale w pozycji nr l wymienia "stację trafo [...]". Tym samym organ winien ustalić, czy i jakie znaczenie ma przekazanie stacji trafo [...] ówczesnemu [...], a w szczególności, czy w ten sposób nie przekazano do użytkowania także samego budynku jako obudowy znajdujących się wewnątrz stacji urządzeń. Innymi słowy organ pierwszej instancji nie poczynił takich ustaleń, które pozwalałyby na stwierdzenie, czy elementem sieci należącej do Y S.A. jest tylko urządzenie w budynku, czy też budynek z urządzeniem jako cała stacja trafo. Zdaniem organu z zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że przed wydaniem skarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie podjął działań zmierzających do jednoznacznego wyjaśnienia ww. kwestii i ewentualnego scalenia w jedno prowadzonych do tej pory odrębnych postępowań dotyczących stanu technicznego części sieci energetycznej obejmującej urządzenia zlokalizowane w ww. stacji transformatorowej nr [...] oraz stanu technicznego budynku stacji, w którym przedmiotowe urządzenia są zlokalizowane.
Organ odwoławczy wskazał, że zadaniem organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy będzie prawidłowe określenie przedmiotu prowadzonego postępowania. W przypadku stwierdzenia, iż stacja transformatorowa nr [...] zlokalizowana na terenie zajmowanym przez budynki [...] przy ul. [...] w K. stanowi jeden obiekt budowlany – budowlę, to za bezzasadne należało uznać zarzuty formułowane przez X S.A., iż wobec przedmiotowego obiektu budowlanego winny być spełnione przepisy dotyczące sytuowania stacji transformatorowych i bezpieczeństwa pożarowego wymienione w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu przepisów ww. rozporządzenia nie można stosować do oceny eksploatacji czy też utrzymania lub użytkowania obiektów już wybudowanych (tak jak w niniejszym przypadku).
WINB wskazał, że w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym niniejszej sprawy znajdują się dwa sprzeczne ze sobą opracowania w zakresie oceny stanu technicznego stacji transformatorowej nr [...] zlokalizowanej na terenie zajmowanym przez budynki [...] przy ul. [...] w K., co budzi wątpliwości organu dla stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowej stacji. W pierwszym z ww. opracowań, tj. "Opinia – Ustalenie czy stacja transformatorowa nr [...] znajdująca się w K. przy ul. [...] stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo eksploatacji materiałów łatwopalnych i pożaru zagrażających życiu i zdrowiu wielu osób oraz mieniu w wielkich rozmiarach", sporządzonym 12 czerwca 2015 r., stwierdzono, że "dalsza eksploatacja stacji transformatorowej [...] w zastanym stanie technicznym stwarza poważne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców hotelu jak i mieszkańców sąsiadującej kamienicy.
W obecnym stanie technicznym stacja transformatorowa powinna zostać wyłączona z eksploatacji". Natomiast autor drugiego opracowania sporządzonego 12 grudnia 2014 r. ("Oceny stanu technicznego urządzeń stacji transformatorowej 15/0,4 kV nr [...] w K. przy ul. [...]") wskazał, że "w wyniku przeprowadzonych oględzin, analizy dokumentów eksploatacyjnych oraz kierując się doświadczeniem i wiedzą techniczną stwierdzić należy, iż przedmiotowa stacja transformatorowa [...] mieszcząca się w K. przy ul. [...] dziedziniec [...] działa bezawaryjnie od lutego 1990 r. Przeglądy stacji były przeprowadzane prawidłowo i pomimo, iż zastosowane urządzenia nie są już nowoczesnymi rozwiązaniami były monitorowane na bieżąco, nie stanowią zagrożenia w myśl przepisów, które dotyczą istniejących eksploatowanych stacji transformatorowych (...)".
Zatem przed ponownym wydaniem rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powinien jednoznacznie wyjaśnić ww. rozbieżności w ocenie stanu technicznego przedmiotowej stacji, co pozwoli na prawidłowe zakończenie prowadzonego postępowania. Ponadto jednoznaczne wyjaśnienia w tym zakresie pozwolą na udzielenie precyzyjnych odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu Y S.A., które w całości stanowią polemikę ze słusznością stwierdzeń zawartych w pierwszym przywołanym wyżej opracowaniu.
Skargą X S.A. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
- – art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię definicji legalnych budynku i budowli, wskutek czego organ bezzasadnie uznał obiekt budowlany stacji transformatorowej nr [...] za budowlę, co wynika z faktu, iż organ nie uwzględnił okoliczności, że obiekt ten spełnia wszystkie cechy budynku, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, tj. charakteryzuje go trwałe związanie z gruntem, przegrody budowlane, fundamenty i dach, a sam obiekt nie spełnia funkcji podrzędnej względem umieszczonych w nim urządzeń, może być wykorzystywany nie tylko na potrzeby stacji transformatorowej, ale w dowolnym innym celu, a w związku z powyższym nie stanowi części budowlanej tych urządzeń w rozumieniu art. 3 pkt 3 ww. ustawy, co przesądza o tym, że jest budynkiem a nie budowlą;
- – § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez jego błędne niezastosowanie do stacji transformatorowej nr [...], w sytuacji, gdy nawet w wypadku uznania jej za budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego należałoby stosować przepisy ww. rozporządzenia, które nie zawężają swego zakresu przedmiotowego do budynków;
- – § 182 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, a tym samym uznanie, że pomieszczenie stacji transformatorowej może być sytuowane w budynkach o innym przeznaczeniu niezależnie od faktu czy zachowana została odległość pozioma i pionowa od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi co najmniej 2,8 m, co jest skutkiem przyjęcia przez organ błędnego stanowiska, że wymagania dotyczące sytuowania na działce budowlanej a określone rozporządzeniem odnoszą się wyłącznie do budynków, a nie do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków;
- – art. 66 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, mimo że obiekt budowlany stacji trafo nr [...] jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, a przy przyjęciu stanowiska organu, iż wraz z urządzeniami elektroenergetycznymi stanowi on całość techniczno-użytkową i w związku z powyższym winien być traktowany jako jeden obiekt budowlany będący budowlą dodatkowo znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zawarte w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Sąd w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego, że PINB wydając decyzję nie uwzględnił wiążących zaleceń, które Sąd zawarł w wyrokach z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 317/15 i z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 315/15. Z tych względów zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia Sąd uznał za prawidłowe i zgodne z prawem. Przy czym podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wiążących dla organu pierwszej instancji wytycznych. Wskazał, że w świetle ocen Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 317/15 należy podzielić stanowisko WINB, że w sprawie należy ustalić, czy i jakie znaczenie ma przekazanie stacji trafo [...] ówczesnemu [...], a w szczególności, czy w ten sposób nie przekazano do użytkowania także samego budynku jako obudowy znajdujących się wewnątrz stacji urządzeń.
Zdaniem organu drugiej instancji, nawiązującym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ pierwszej instancji nie poczynił takich ustaleń, które pozwalałyby na stwierdzenie, czy elementem sieci należącej do Y S.A. jest tylko urządzenie w budynku, czy też budynek z urządzeniem jako cała stacja trafo. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym niniejszej sprawy znajdują się dwa sprzeczne ze sobą opracowania w zakresie oceny stanu technicznego stacji transformatorowej nr [...] zlokalizowanej na terenie zajmowanym przez budynki [...] przy ul. [...] w K., co budzi wątpliwości organu dla stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowej stacji i co powinno zostać jednoznacznie rozważone w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych kontrolowanej sprawy nie było uzasadnionych, zdaniem Sądu, podstaw, aby przyjąć, że w wyniku kontroli instancyjnej decyzji WINB winien był zmienić zaskarżoną decyzję poprzez wydanie decyzji nakazującej wyłączenie z eksploatacji stacji transformatorowej nr [...].
Sąd wskazał ponadto, że nie ustosunkowuje się do zarzutów skarżącego o charakterze materialnoprawnym, gdyż uważa, że wypowiadanie się w tym zakresie jest przedwczesne i niezgodne z prawnym charakterem decyzji kasacyjnej. Oddalił też wnioski dowodowe skarżącej uznając, że na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mają one znaczenia dla wyniku sprawy.
Skargą kasacyjną X S.A. w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to art. 66 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie wskutek bezzasadnego przyjęcia przez Sąd, że "w okolicznościach prawnych i faktycznych kontrolowanej sprawy nie było uzasadnionych podstaw, aby przyjąć, że w wyniku kontroli instancyjnej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. winien był zmienić zaskarżoną decyzję poprzez wydanie decyzji nakazującej wyłączenie z eksploatacji stacji transformatorowej nr [...]", mimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że obiekt budowlany stacji trafo nr [...] jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, co obliguje organ do wyłączenia obiektu z eksploatacji celem usunięcia stwarzanego wskutek eksploatacji stacji zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego.
Z uwagi na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ winien był niezwłocznie wyłączyć stację trafo nr [...] z eksploatacji w charakterze stacji transformatorowej. W aktach sprawy zalega opracowana na zlecenie Prokuratury Rejonowej [...] opinia biegłego przy Sądzie Rejonowym w B. z zakresu urządzeń, instalacji i urządzeń elektroenergetycznych J. B., w której stwierdzono, że ww. stacja stwarza poważne bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia wielu osób. Opinia ta potwierdza dotychczasowe stanowisko skarżącej, iż obiekt budowlany mieszczący aktualnie urządzenia stacji trafo nr [...] nie spełnia podstawowych norm bezpieczeństwa dla lokalizacji w nim urządzeń stacji, tj. użytkowania go jako stacji transformatorowej. Identyczne stanowisko wyraża biegły sądowy w opinii z zakresu bezpieczeństwa pożarowego opracowanej na zlecenie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...], sygn. akt [...].
Zamiast natychmiast wyeliminować ujawnione zagrożenie poprzez nakaz wyłączenia stacji organ drugiej instancji świadomie zaakceptował stan rażącego naruszenia prawa wynikający z faktu bezprawnej zagrażającej bezpieczeństwu eksploatacji stacji, a Sąd uważa takie postępowanie za odpowiadające obowiązującemu prawu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie istnieją wszelkie przesłanki do uniemożliwienia przedsiębiorstwu przesyłowemu dalszej bezprawnej eksploatacji niesprawnej technicznie (grożącej wybuchem) i wadliwie zlokalizowanej (w nienadającym się do tego celu budynku oraz w miejscu wykluczonym przez obowiązujące przepisy) stacji trafo nr [...]. Istniejący stan rzeczy sprowadza bowiem bezpośrednie zagrożenie życia o skutkach i skali katastrofy, co obliguje właściwe organy do niezwłocznego nakazania wyłączenia ww. stacji z eksploatacji. Przy czym, zdaniem skarżącej, wyłączenie tej stacji z eksploatacji do czasu wyjaśnienia sprawy nie wpłynie w żaden sposób na sposób procesowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Y S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji miała charakter kasatoryjny, została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Rolą Sądu badającego legalność takiej decyzji jest ocena, czy trafnie organ administracji zastosował tę formę rozstrzygnięcia z uwzględnieniem tego, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, a organ w miarę możliwości winien wydać decyzję o charakterze merytorycznym (w tym wypadku – reformatoryjnym).
Uznając zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wojewódzki podkreślił, że "z uwagi na formalny wymiar decyzji kasacyjnej Sąd obecnie kontrolujący decyzję z dnia 28 września 2015 r. nie wchodzi zasadniczo w kwestie materialnoprawne. Dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy relewantne/istotne staną się kwestie materialnoprawne i wykładnia prawa. W związku z tym Sąd nie ustosunkowuje się do zarzutów skarżącego o charakterze materialnoprawnym gdyż uważa, że wypowiadanie się w tym zakresie jest przedwczesne i niezgodne z prawnym charakterem decyzji kasatoryjnej".
W świetle jednoznacznych twierdzeń Sądu pierwszej instancji co do zakresu przeprowadzonej kontroli żadną miarą nie można uznać zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. Skoro bowiem Sąd, co raz jeszcze z całą mocą należy podkreślić – kontrolował zaskarżoną decyzję jedynie z punktu widzenia formalnoprawnego, to jest prawidłowości zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 138 § 2 k.p.a., to wszelkie zarzuty materialnoprawne, a takie zostały zawarte w skardze kasacyjnej, są przedwczesne. Zgodnie z treścią omawianego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
A zatem rolą sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie była ocena, czy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu, który uniemożliwiał, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, ich konwalidację przez organ odwoławczy. W praktyce rolą Sądu było wyjaśnienie, czy w okolicznościach tej sprawy organ drugiej instancji mógł, bez uszczerbku dla prawidłowego przebiegu postępowania i naruszenia wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności, uzupełnić postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 136 k.p.a., a następnie w zależności od wyniku postępowania wydać jedną z decyzji określonych w art. 138 § 1 lub 2 k.p.a., w szczególności decyzję o charakterze reformatoryjnym, o którą wnioskowała skarżąca spółka. Ewentualnie błędnie przeprowadzona ocena w takim właśnie zakresie prowadziłaby do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 tej ustawy. Takie zarzuty nie zostały jednak zawarte w skardze kasacyjnej, co czyni samo przez się niemożliwym odniesienie się do podstawowej kwestii wymagającej oceny w tej sprawie.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego daje podstawę i możliwość dokonania prawidłowej jego kwalifikacji przez organ administracji. Takich bezspornych ustaleń w niniejszej sprawie organy administracji nie dokonały. Wprawdzie rację ma skarżąca kasacyjnie spółka, iż w aktach sprawy znajduje się opinia sporządzona przez biegłego sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. inż. J. B., z której wynika, że stacja transformatorowa nr [...] znajdująca się przy ul. [...] w K. stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo eksploatacji materiałów łatwopalnych i pożaru zagrażających życiu i zdrowiu wielu osób oraz mieniu w wielkich rozmiarach, jednakże dowód ten nie przesądza o zaistnieniu przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.
Po pierwsze dokument ten stanowił jeden z dowodów w sprawie dotyczącej nieprawidłowości związanych ze stacją trafo. Stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona, wymaga od organu administracji oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tymczasem z innego opracowania, sporządzonego przez inż. S. L., wynika, że przedmiotowa stacja transformatorowa działa bezawaryjnie od 1990 r. Uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną podał również, że w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonowa [...] pod sygnaturą [...], w którym dopuszczono dowód z opinii biegłego inż. J. B., prokurator uznał ją za niepełną i niejasną i wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii innego biegłego. Okoliczności tych nie kwestionowała skarżąca kasacyjnie.
Biorąc pod uwagę formalnoprawny charakter decyzji nie była obowiązkiem Sądu pierwszej instancji ocena merytoryczna przedstawionych wyżej dowodów, jednakże powyższe okoliczności wskazują, że rację ma organ odwoławczy uznając że istniała konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, albowiem kluczowa w niniejszej sprawie kwestia, jaką jest spełnienie przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, budzi zasadnicze wątpliwości i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Niezależnie od powyższego rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując za Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że co do stanu technicznego przedmiotowej stacji transformatorowej toczyły się 2 odrębne postępowania, jedno mające za przedmiot fragment sieci energetycznej obejmujące urządzenie zlokalizowane w ww. stacji (przedmiot tożsamy jak w niniejszej sprawie) oraz drugie postępowanie dotyczące stanu technicznego budynku, w którym zlokalizowane jest to urządzenie.
Po pierwsze w sprawach tych zapadły prawomocne wyroki, w których Sąd zawarł ocenę prawną, którą związany jest organ administracji w niniejszej sprawie, w tym m.in. co do konieczności połączenia tych postępowań w jedno postępowanie z ujednoliceniem jego przedmiotu. Przedstawioną oceną prawną związany był organ rozpoznający niniejszą sprawę. Tych okoliczności zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej.
Powyższe wskazuje, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego należało uznać za co najmniej przedwczesne, a przez to nieuzasadnione. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalały bowiem na wydanie decyzji reformatoryjnej, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania określonego przepisu prawa materialnego.
I wreszcie wyjaśnić należy skarżącej kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wyłączenia z eksploatacji przedmiotowej stacji trafo na tym etapie postępowania. Art. 66 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że zakaz użytkowania w przypadku stwierdzenia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu może odnosić się do obiektu budowlanego. Organ administracji, jak wskazano w ww. prawomocnych orzeczeniach, winien zatem m.in. prawidłowo określić przedmiot postępowania, aby następnie w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego ocenić, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 i 2 omawianej ustawy.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, skargę tę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Sąd nie rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, albowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość rozliczenia takich kosztów jedynie pomiędzy skarżącym i organem (art. 200 p.p.s.a.) lub pomiędzy skarżącym kasacyjne a organem, jeśli zaskarżono wyrok oddający skargę, lub pomiędzy skarżącym kasacyjnie a skarżącym, jeśli zaskarżono wyrok uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawa nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania niezależnie od wyniku sprawy.