Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 828/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Boguszowie-Gorcach z dnia 29 maja 2014 r. nr XLII/270/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Kuźnic Świdnickich w mieście Boguszów-Gorce.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że spełniona została podstawowa przesłanka dopuszczalności skargi, bowiem zaskarżony plan miejscowy w § 22 w zakresie dotyczącym terenu PP1 w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego naruszył przysługujący mu interes prawny przez ograniczenie możliwości jej zagospodarowania w przyszłości pod zabudowę mieszkaniową. Teren oznaczony wskazanym symbolem przeznaczono dla obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i baz transportowych.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek skutkująca nieważnością uchwały, w szczególności przesłanka istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wynikająca z przekroczenia granic władztwa planistycznego. Wyjaśniono, że istotnym warunkiem dochowania zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) jest należyte wyważenie przez organ interesów właściciela nieruchomości i interesu publicznego. Interes właściciela wyrażany jest przez niego względem gminy w treści wniosku lub uwagi (obecnie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej w skrócie jako u.p.z.p.). Z dokonanych przez organy planistyczne analiz sposobu zagospodarowania terenu wynikało, że teren poprzemysłowy przeznaczono uprzednio pod działalność gospodarczą, ale z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej i nie został on zabudowany zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym.
Był to teren zdegradowany i systematycznie zalewany wodami potoku Lesk o nieuporządkowanym korycie (§ 22 ust. 4 uchwały). Przyjęty przez gminę uporządkowany sposób przyszłego zagospodarowania został racjonalnie uzasadniony potrzebą odseparowania zabudowy mieszkaniowej od oddziaływań uciążliwej dla środowiska działalności gospodarczej. Jednocześnie na terenie pokopalnianym dopuszczono szczególnie uciążliwe obiekty i instalacje. Dla organu było istotne, że uchwała w sprawie studium ukierunkowała treść przyszłego planu miejscowego przez wymóg ustalenia przeznaczenia tego terenu w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale, natomiast skarżący nie protestował także przeciwko takiej treści studium.
Podkreślono, że wspomniane rozważenie interesu właściciela, konieczne dla oddalenia zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, staje się możliwe dla organów planistycznych o ile właściciel wykorzysta uprawnienie do zgłoszenia wniosku lub uwagi (art. 17 pkt 1, 4, 11, 12, 13 i 14 oraz art. 18 u.p.z.p.). Trudno w ocenie Sądu zarzucić organowi pominięcie lub bezzasadne nieuwzględnienie interesu właściciela, jeżeli interesu tego nie zgłosił. W toku procedury planistycznej właściwy organ wnikliwie rozpatrzył wnioski innych podmiotów. Władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) ograniczone jest powinnością uwzględniania wartości wymienionych w art. 1 u.p.z.p., zaś w odniesieniu do prawa własności przestrzegania zasad konstytucyjnych (art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP) w szczególności zasady proporcjonalności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ tych wartości nie naruszył.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. L., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżaną uchwałą Rada Miejska w Boguszowie-Gorcach nie nadużyła władztwa planistycznego.
W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych ponieważ nie zostały one opłacone w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) zwanego dalej jako Pierwszy Protokół do EKPCziO poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miejska w Boguszowie-Gorcach nie nadużyła władztwa planistycznego.
Samo sporządzenie skargi kasacyjnej budzi pewne wątpliwości. Wprawdzie zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, ale nie wskazuje się, które przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Kuźnic Świdnickich w mieście Boguszów-Gorce zostały uchwalone w sprzeczności z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Pierwszego Protokołu do EKPCziO. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest odnajdywanie tych przepisów planu miejscowego, które obejmują działki skarżącego kasacyjnie.
W związku z tym rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku tylko w takim zakresie, w jakim zarzut ten został sformułowany.
Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (wraz z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) stanowi podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3260/17, opub. w Lex nr 2772132).
Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja nie stanowi a priori naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który to przepis pozwala na ograniczenie prawa własności w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawowym przepisem umożliwiającym organom planistycznym kształtowanie treści i zasad wykonywania prawa własności jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Mając na uwadze argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z których wynika, że strona skarżąca zarzuca przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Gminę Boguszów-Gorce polegające na tym, że działki skarżącego do chwili wejścia w życie ww. planu miejscowego były przeznaczone na cele aktywności gospodarczej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej (symbol AGM), a po jego uchwaleniu zostały przeznaczone jako teren dla obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i baz transportowych (symbol PP1) - należy stwierdzić, że do tego przekroczenia nie doszło. Taka zmiana przeznaczenia została uzasadniona przez organy planistyczne i trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że argumentacja ta akcentująca w szczególności daleko idącą degradację tego terenu, systematyczne zalewanie go wodami cieku wodnego o nieuporządkowanym korycie i zgodności z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uzasadniały dokonanie takiej zmiany.
Nie stanowiło to przekroczenia granic władztwa planistycznego, a jeżeli inwestor (skarżący) uzyskał przed datą uchwalenia tego planu pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych, to zachowuje ono ważność niezależnie od treści tego planu.
Także trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 35 u.p.z.p. zgodnie z którym teren, którego przeznaczenie plan miejscowy zmienia, może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z tym planem, a plan miejscowy uchwalony przez Radę Miejską w Boguszowie-Gorcach z dnia 29 maja 2014 r. nie wprowadził innego sposobu tymczasowego zagospodarowania.
Również zarzut błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 1 Pierwszego Protokołu do EKPCziO jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Ta regulacja nie ogranicza prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.
Skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony prawa własności, a ograniczenie dotychczas wykonywanego prawa przez skarżącego zostało dokonane zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W przypadku ograniczenia prawa własności, trafnie Sąd pierwszej instancji dodatkowo wskazał na art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. pozwalający właścicielowi na domaganie się odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z tego prawa.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a. przyznawane jest przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.