Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1019/14) oddalił skargę A. J. i R. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. (Nr [...]) wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orzekł o nałożeniu na A. i R. J. opłaty w wysokości 50 tyś zł. z tytułu legalizacji samowoli budowlanej na działce nr [...] w miejscowości R., gmina P..
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że na wymienionej wyżej działce stwierdził popełnienie samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie i rozbudowie znajdującego się tam budynku. Wymieniona została konstrukcja dachu wraz z pokryciem, wstawiono okna połaciowe, wykonano dwie lukarny, podwyższono ścianki kolankowe do wysokości 115 cm. W dniu oględzin (11.09.2012 r.) trwały roboty polegające na dociepleniu budynku i jego tynkowaniu. Na podstawie analizy mapy do celów projektowych, obejmującej inwestycję polegającą na budowie na tej samej działce przechowalni owoców, stwierdzono również, że budynek został rozbudowany. Właściciele budynku oświadczyli do protokołu, że rozbudowę wykonała ich matka w 2004 r., bez pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym, organ I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne. W ramach tego postępowania PINB w G. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni wymaganych przepisami dokumentów. Wobec ich nieprzedłożenia, PINB w G. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. nakazał rozbiórkę nadbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]). Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 526/13) uchylona została wskazana wyżej decyzja organu odwoławczego. Ponownie prowadząc sprawę, organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie rozbiórki i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W dniu 29 marca 2013 r. strony złożyły wymagane postanowieniem nr 418/2012 dokumenty, oraz uzupełniły projekt budowlany. Stanowiło to podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej, w wysokości 50 tyś zł. Orzeczono o tej opłacie postanowieniem PINB w G. z dnia 2 lipca 2014 r.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Podali, że PINB w G. naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazali, iż na podstawie umowy z dnia 18 grudnia 2004 r., zawartej w formie aktu notarialnego, przejęli od rodziców skarżącej (małżonków F.) posiadanie gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R., gmina P. wraz ze znajdującymi się zabudowaniami. W treści aktu nie zawarto klauzuli o przyjęciu praw i obowiązków wynikających z obdarowania, w tym w szczególności obowiązków i zaszłości określanych przepisami Prawa budowlanego. Ponadto, podpisując protokół oględzin w obecnie prowadzonym postępowaniu, strony nie zostały uprzedzone o skutkach prawnych wynikających z treści w nim zawartych.
Postanowieniem Nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał w uzasadnieniu, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do zaistniałej samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, że skarżący przedłożyli wymagane w tej procedurze dokumenty. Dlatego też, kolejnym etapem było nałożenie opłaty legalizacyjnej. Kwotę tej opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) oraz współczynnika wielkości obiektu (w). W przypadku przedmiotowego budynku mieszkalnego iloczyn stawki opłaty wynosi 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego wynosi 2,0 (kategoria I) - 50 współczynnika wielkości obiektu budowlanego - 1,0. Opłata ustalona jest więc na kwotę 50 tyś zł (500 zł x 50 x 2,0 x 1,0 = 50 tyś).
Odnośnie argumentów zażalenia organ odwoławczy podał, że kwestie związane z przekazaniem gospodarstwa rolnego w 2004 r. pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Chybiony był także zarzut nieuprzedzenia stron o skutkach prawnych czynności podejmowanych z udziałem stron. Skarżący uczestniczyli w oględzinach przeprowadzonych w dniu 11 września 2012 r., zaś skarżąca złożyła wyjaśnienia i uwagi a całość protokołu została odczytana i podpisana.
W skardze do WSA w Warszawie na opisane wyżej postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący zarzucili naruszenie:
- 1. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 i 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i brak przyjęcia, że zobowiązanie do zapłaty opłaty legalizacyjnej nie mogło powstać na skutek przedawnienia;
- 2. art. 7 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy m.in. przez nieustalenie w jakim czasie nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w miejscowości R., gmina P.;
- 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli ww. obiektu budowlanego i tym samym wydanie decyzji w oparciu o dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji;
- 4. przyjęcie przez organ odwoławczy za uzasadnione twierdzenia organu I instancji w zakresie opłaty legalizacyjnej w sytuacji gdy brak jest w uzasadnieniu wyjaśnienia w jaki sposób i na podstawie jakich kryteriów doszło do obliczenia opłaty legalizacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1019/14) oddalił skargę A. J. i R. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie sądu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zasadnie wszczął procedurę zmierzającą do legalizacji obiektu skarżących. Przedstawienie przez następców prawnych inwestora wymaganych dokumentów - w myśl art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego - traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Sąd I instancji przedstawił sposób wyliczania opłaty legalizacyjnej oraz podał, że ustalenie tej opłaty jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji. WSA w Warszawie stwierdził, iż opłata w tej sprawie została obliczona prawidłowo, w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Przyjęto pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (2,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0). Iloczyn podanych wartości daje kwotę 50 tyś zł. Zajmując stanowisko wobec zarzutu skargi dotyczącego określenia dokładnej daty rozbudowy spornego budynku, Sąd I instancji podkreślił, że z oświadczeń A. F. (byłego właściciela budynku) i E. B. z 9 listopada 2012 r. oraz z pisma stron złożonego do PINB w G. w dniu 22 listopada 2012 r. wyraźnie wynika, iż sporny budynek wybudowany został w 1974 r., zaś w 1993 r. nastąpiła jego rozbudowa.
W ocenie sądu I instancji nie budziła wątpliwości zarówno osoba inwestora (który wykonał rozbudowę), jak również data wykonania tej rozbudowy. Podnoszony przez strony zarzut nieprzeprowadzenia kontroli spornego budynku przez organ odwoławczy także nie został uznany za zasadny. Kwestia rozbudowy budynku została przesądzona w poprzednim rozstrzygnięciu wydanym w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 526/13. Odnosząc się do zarzutu, że doszło do przedawnienia prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej (art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej), Sąd I instancji stwierdził, że tego rodzaju opłata jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu i nie ulega przedawnieniu.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wnieśli A. J. oraz R. J., zaskarżając wyrok ten w całości
Podstawę skargi kasacyjnej stanowią zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazano na naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonych postanowień, w konsekwencji braku uwzględnienia, że rozstrzygnięcia te naruszały:
- 1. art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i pominięcie wyjaśnienia w jakim czasie i w jakim zakresie nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] w R.;
- 2. art. 8 w zw. z art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania przejawiające się w braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli przedmiotowego obiektu i wydanie decyzji jedynie w oparciu o dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji;
- 3. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, lakoniczne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna wskazała na naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że nie doszło do przedawnienia opłaty legalizacyjnej.
Skarżący domagali się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że do rozbudowy przedmiotowego budynku doszło w 2004 r., tj. zanim miało miejsce przeniesienie własności tej nieruchomości na skarżących. Rzekoma nadbudowa była w istocie remontem dachu. Organy nie wyjaśniły jaki był pierwotny stan budynku i kiedy miały miejsce niezgodne z prawem prace budowlane. W ocenie skargi kasacyjnej, konieczne były w sprawie dodatkowe oględziny nieruchomości z udziałem biegłych z zakresu budownictwa. Budowa obiektu była przeprowadzona w dwóch etapach: w 1974 i 1993, zaś skarżący nie dysponują żadnymi dokumentami dotyczącymi tych prac (nie zostały one przekazane przez ich poprzedników prawnych). W sprawie nie wykazano, że do ewentualnych prac doszło pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.
W ramach zarzutu naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. podano, iż sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku jaki rodzaj samowoli budowlanej implikował opłatę legalizacyjną. Nie wyjaśnił też, dlaczego za prawidłowe uznał działania organów w zakresie w którym zdecydowały o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych oględzin nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.
Zajmując w pierwszej kolejności stanowisko względem zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiające się w niewyjaśnieniu tego, w jakim czasie i w jakim zakresie nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości R.. Analiza akt administracyjnych sprawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że zarówno czas (data) popełnienia samowoli budowlanej, jak również i jej zakres, zostały w sprawie wystarczająco ustalone. Zwrócić należy uwagę na podpisany przez skarżącą kasacyjnie A. J. protokół z dnia 11.09.2012 r. dotyczący oględzin budynku znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości R. (k. 6 a.a.). Jasno wskazuje on zakres robót, wykonywanych w warunkach samowoli budowlanej.
Były to bowiem: wymiana konstrukcji dachu wraz z pokryciem, wstawienie okien połaciowych, lukarn, komina, podwyższenie ścianek kolankowych oraz docieplenie. Podkreślić należy, iż roboty te, w dacie kontroli inspektorów PINB w G., były w toku. Tak więc, zarówno zakres tych robót, jak data ich wykonywania, nie mogły budzić jakichkolwiek wątpliwości. Nadto, z akt sprawy wynika, że nie zostały skutecznie zakwestionowane przez inwestorów (następców prawnych inwestora) te ustalenia organów nadzoru budowlanego, które wskazywały na dokonanie rozbudowy spornego budynku. Ustalenia te nastąpiły w oparciu o analizę mapy do celów projektowych z października 2003 r. i projektu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę budynku przechowalni owoców nr [...]r. z dnia [...].05.2005 r. Porównanie tych dokumentów doprowadziło do wniosku, że na przedmiotowej mapie uwidoczniony jest budynek o innym obrysie, niż stwierdzony w dniu kontroli.
W takich okolicznościach ustalenia organów nadzoru budowlanego w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, ocenić należało jako niewadliwe. Nadto, ustalenia te znalazły potwierdzenie w czynnościach skarżących, którzy przedłożyli dokumenty wymagane postanowieniem PINB w G. z dnia 8.10.2012 r. (k.
14) niezbędne do legalizacji tegoż obiektu (por. także prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 526/13). W takich okolicznościach, zarzut braku poprawnych ustaleń faktycznych, był nietrafny. Konsekwencją zaś tej oceny jest również przyjęcie, że nie było wadliwe stanowisko sądu I instancji w zakresie, w którym zaaprobował poprawność przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego braku konieczności przeprowadzania kolejnej kontroli spornego budynku. Skoro bowiem ustalony stan faktyczny sprawy pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcie (o opłacie legalizacyjnej), brak było podstaw aby w oparciu o art. 136 k.p.a. uzupełniać postępowanie dowodowe. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że naruszenia ostatnio wskazanego przepisu, nie zarzucała skarga kasacyjna.
Nie można również uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. w zakresie niedostatecznego uzasadniania wyroku. Sporządzone przez sąd I instancji uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane przez wskazany przepis. W zakresie nienaruszającym tegoż przepisu, WSA w Warszawie odniósł się w niezbędnym zakresie do zarzutów zawartych w skardze.
W ocenianej sprawie nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 g ust 1 i 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż opłata legalizacyjna nie ulega przedawnieniu.
Po pierwsze bowiem podkreślić należy, iż zawarty w postawie skargi kasacyjnej przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego odnosi się do kary wymierzanej z powodu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przedmiotem zaś postępowania objętego zaskarżonymi w tej sprawie do sądu administracyjnego postanowieniami była opłata legalizacyjna, a podstawą materialnoprawną jej ustalenia – był art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenia tego ostatniego przepisu skarga kasacyjna jednak nie zarzucała. Jak natomiast wskazano na wstępie rozważań, przepisy określone w podstawach skargi kasacyjnej, wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez NSA. Oznacza to, że brak powołania przez skarżących faktu naruszenia art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, świadczy o wadliwej konstrukcji ocenianej podstawy kasacyjnej.
Po drugie, sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 19 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2193/2011), w którym przyjęto, że opłata legalizacyjna, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy rozdziału 8 "Przedawnienie" ustawy - Ordynacja podatkowa, w tym przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Ostatnio wskazany przepis dotyczy bowiem przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zobowiązaniem podatkowym, zgodnie z art. 5 Ordynacji podatkowej, jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonym w przepisach prawa podatkowego. Ani z przepisów prawa podatkowego, ani z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, aby opłata legalizacyjna była podatkiem. Inwestor nie ma przymusu (obowiązku) uiszczenia wskazanego rodzaju opłaty.
Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.