Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 79/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej stwierdzającej chorobę zawodową. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 kpa, bowiem wznowione postępowanie kończy się wydaniem decyzji albo postanowienia merytorycznego. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że nie ma innego sposobu zakończenia takiego postępowania (wyrok NSA z 9 marca 1987 r., II SA 1389/86, OSP 1989, z. 5, poz. 109 z glosą W. Chróścielewskiego).
Etap właściwy postępowania wznowieniowego, rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Etap ten kończy się wydaniem albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.
Art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. W konsekwencji, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej wówczas, gdy ustali, że brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji albo, w postępowaniu może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wyznaczają przepisy art. 151 k.p.a. Wynika z nich, że jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji - której dotyczy wznowione postępowanie - na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy.
Jak zauważył NSA w wyroku z 17 września 1999 r., I SA 1956/98, LEX nr 48560 organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Ten ostatni przepis zawiera dwie przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Ich wystąpienie nie ogranicza jednak dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty.
Przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania (art. 145- art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. W każdej poszczególnej i następującej kolejno fazie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danej fazy okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. W niniejszej sprawie organ przeprowadził procedurę etapu wszczęcia postępowania na żądanie strony (art. 147, art. 148 § 1 k.p.a.) i zakończył ten etap postanowieniem 8 września 2009 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z [...] lutego 2007 r. (art. 149 § 1 k.p.a.).
Postanowienie to stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, to wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną bądź umarzającą postępowanie w sprawie merytorycznej) organ może wydać dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), stosując wówczas nowy stan prawny. Granicą pomiędzy możnością dokonywania ocen prawnomaterialnych istotnych w sprawie w oparciu o stan prawny sprawy z daty wydania decyzji dotychczasowej bądź stan prawny sprawy z daty decyzji wznowieniowej, będzie wytyczał moment uchylenia decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że dopiero ustalenie istnienia podstawy wznowienia, otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje ponownej oceny przeprowadzonych dowodów i wydaje decyzję co do istoty.
Stwierdzenie wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.) oznacza, że organ uznał podstawę wznowienia za wykazaną (istniejącą w okolicznościach danej sprawy), jednak w kolejnej fazie postępowania wznowieniowego, polegającej na badaniu, czy istnieją przeszkody do stosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (rozstrzyganie o istocie sprawy), wykazał istnienie takich przeszkód (art. 146 kpa).
Przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, iż organy uznały za zaistniałą podstawę wznowienia wskazaną w art. 145a § 1 kpa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2009 r., P 23/07, który stwierdził, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) są niezgodne z art. 92 Konstytucji RP. Wszak, decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z [...] lutego 2007 r. stwierdzająca u L. A. chorobę zawodową - obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, została wydana w oparciu o wykaz chorób zawodowych zawartych w przywołanym wyżej rozporządzeniu.
Jednocześnie organ nie wykazał, aby zaistniały przeszkody do stosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (rozstrzyganie o istocie sprawy). Wydanie więc decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji w zaskarżonym brzmieniu narusza art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa – por. wyrok NSA z 11 maja 2010 r., II OSK 768/09.
Sąd podkreślił niekonsekwencję organu, który uznając podstawę wznowienia postępowania, odmawił uchylenia decyzji ostatecznej, pozostawiając w obiegu prawnym decyzję z [...] lutego 2007 r. w brzmieniu zgodnym z rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, jednocześnie wskazując w uzasadnieniu, że rozpoznany u strony obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem jest trwałym odbiorczym ubytkiem słuchu typu ślimakowego spowodowanym hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 Hz określonym na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 869).
Organy nie dostrzegły, iż decyzja pozostająca w obrocie, na skutek odmowy jej uchylenia, stwierdza istnienie u L. A. jednostki chorobowej nie ujętej w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), tj. art. 149 i 151 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię.
Mając powyższe na względzie, wniósł o 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 149 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyny wznowienia postępowania odmawia uchylenia decyzji, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia.
W niniejszej sprawie obydwa organy tj. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu i Główny Inspektor Sanitarny prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej u L. A. po wznowieniu postępowania, co nieprawidłowo zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Po wznowieniu postępowania w/w organy odmówiły uchylenia decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, ponieważ stan faktyczny nie uległ zmianie i rzeczywiście w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że u L. A. stwierdzono chorobę zawodową w postaci, obustronnego i trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanym hałasem wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 określonym w poz. 21 w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Zatem, nie było podstaw do uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z [...] lutego 2007 r. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego jako błędna winna być usunięta z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i po jego wznowieniu zostało przeprowadzone prawidłowo i nie było potrzeby po wznowieniu postępowania uchylania decyzji o stwierdzeniu u L. A. choroby zawodowej i wydawania nowej decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę, ponieważ jak już wyżej wskazano nie było podstaw do innego sposobu załatwienia sprawy, a zatem jedynym wyjściem była odmowa uchylenia decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący "[...]" SA w likwidacji podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 p.p.s.a.), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma przewidziane w art. 176 tej ustawy. Wśród najważniejszych wymogów materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czynią skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca.
Zarzut naruszenia art. 149 i 151 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Pierwszy z tych przepisów w § 1 i 2 stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Takie też znaczenie przytoczonym przepisom nadał Sąd I instancji. I właśnie z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2010 r. znak [...], bo organ ten stwierdziwszy przyczynę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145a k.p.a., zastosował art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wbrew jego literalnemu brzmieniu, a więc naruszył go przez niewłaściwe zastosowanie.
Jeżeli Główny Inspektor Sanitarny uznał, że istnieje podstawa wznowienia postępowania wskazana w art. 145a k.p.a., ale jednocześnie doszedł do przekonania, że nie można uchylić decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z [...] lutego 2007 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja z [...] lutego 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.
Mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.