Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi E.K. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Włocławka z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Włocławka, po rozpatrzeniu wniosku D.S. (dalej: inwestor) ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciostanowiskowej myjni samochodowej samoobsługowej oraz zjazdu z ulicy [...] na terenie działek nr [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dokonano analizy terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Za front działki przyjęto jej granicę równoległą do pasa drogowego ulicy [...], której długość wynosi ok. 60 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 190 m od granic działki nr [...] obręb [...]. Wyznaczony w ten sposób teren umożliwił organowi dokonanie szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji i ustalenie w decyzji warunków dla planowanej inwestycji.
W wyniku analizy stwierdzono, że powyższy obszar jest terenem o funkcji mieszkaniowo-usługowej oraz częściowo produkcyjnej. Organ stwierdził również, że na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się: budynki mieszkalne jednorodzinne i towarzyszące im budynki gospodarcze i garaże, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki usługowo-handlowe, budynki przemysłowe, budynki magazynowe, budynki biurowe, oraz budynki określone jako "inne".
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.G. oraz E. i E.K.
Zaskarżoną decyzję z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości ok. 190 m od granic działki nr [...], przy ustaleniu, że szerokość frontu tej działki wynosi ok. 60 m. Kolegium uznało, że było to dopuszczalne – granice minimalnego obszaru analizowanego stanowiłyby obszar w odległości 180 m wokół przedmiotowej działki (trzykrotna szerokość frontu działki). Jak wynika z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja zlokalizowana jest na styku obszarów urbanistycznych o różnych typach i funkcjach zagospodarowania: od zabudowy mieszkaniowej (budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne), po tereny usługowo-handlowe, przemysłowe i magazynowe. Stąd ustalenie obszaru analizowanego w granicach szerszych niż minimalne można uznać za prawidłowe dla prawidłowej oceny funkcji oraz cech zagospodarowania i dla rzetelnej oceny niejednoznacznych na tym terenie uwarunkowań urbanistycznych, a zwiększenie obszaru analizowanego nie było znaczne.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującym teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 i przy tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego, organ przeprowadził analizę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a jej wyniki ujął w części tekstowej i graficznej, stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy terenu znajdującego się w sąsiedztwie nieruchomości inwestora w zakresie jego zabudowy oraz funkcji i cech architektonicznych i urbanistycznych. Wyznacza w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany zgodnie z wymogami z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Następnie ustala cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie ze szczegółowymi warunkami rozporządzenia i ocenia, czy działka objęta planowaną inwestycją może być w świetle wymogów zasady dobrego sąsiedztwa zagospodarowana zgodnie z wnioskiem inwestora i czy będzie ona stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy.
W ocenie Sądu I instancji, z punku widzenia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa organy niedostatecznie uznały, że dla wnioskowanej zmiany zagospodarowania terenu mogą być ustalone warunki zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, dołączona do decyzji mapa zawierająca graficzną część decyzji nie ma w ogóle wyznaczonego obszaru analizy, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na mapie zaznaczono tylko obszar inwestycji i zaznaczono linię zabudowy od ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się ponadto mapa z wyznaczonym obszarem analizy, jednak z na tej mapie nie wyznaczono linii zabudowy dla przewidzianej inwestycji. Stąd też Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie nie sporządzono właściwej analizy.
Ponadto wyznaczony obszar analizy zawiera się w kwadracie, co powoduje zróżnicowaną odległość opisanej działki jako centrum obszaru analizy do jego granic. Organ natomiast nie wyjaśnił jakie powody zdecydowały o takim zakreśleniu obszaru analizy.
Zdaniem Sądu I instancji, przy prawidłowym określaniu granic obszaru analizowanego musi być zachowana minimalna odległość przewidziana prawem, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile jednak zachodzi taka konieczność. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, zwłaszcza, że organ wyznaczył kwadrat, co powoduje zróżnicowanie odległości opisywanej działki jako centrum obszaru analizy do jego do granic. Ponadto w promieniu prowadzonym w najbliżej odległości od granicy, nie zachowano nawet minimalnej odległości (trzykrotności szerokości frontu działki).
Sąd I instancji podkreślił, że właściwe wyznaczenie obszaru analizy pozwala na ocenę spełnienia wymagań dotyczących dobrego sąsiedztwa.
Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w punkcie 2.1 decyzji określającym warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono linię zabudowy, uwzględniając usytuowanie budynku na działkach nr [...] obręb [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, a więc jako wyjątek od zasady określonej w § 4 ust. 1 (gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). Analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 nie przeprowadzono.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że zawartą w tym samym punkcie szerokość elewacji frontowej wyznaczono na maksymalnie 51,5 m. W uzasadnieniu organ stwierdził, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy, kształtuje się na poziomie do 20,25 m. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono szerokość na podstawie § 6 ust. 2, biorąc pod uwagę szerokość elewacji frontowej jednego z budynków znajdujących się przy ul. [...] 13. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy określonej w § 3 ust. 1, tj. dotyczącej funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania.
W ocenie Sądu I instancji, niewystarczające jest więc odwołanie się tylko do pojedynczego budynku przy tej samej ulicy bez oceny wskazanych elementów wynikających z analizy. Ograniczenie się tylko do wielkości zabudowy nie jest kryterium o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, organ pominął inne niezbędne elementy analizy, które ewentualnie uzasadniałyby zastosowanie wyjątku z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Mając przy tym na uwadze dopuszczenie dwukrotnie większej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy, jest to, zdaniem Sądu I instancji, wyraźne naruszenie swobody i zasad, które należy brać pod uwagę przy określaniu warunków nowej zabudowy.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem decyzji jest oprócz oceny możliwości lokalizowania sześciostanowiskowej myjni samochodowej także zjazd z ulicy [...]. Oprócz ustalenia miejsca lokalizacji zjazdu (w odległości 10 m od punktu granicznego na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]) brak jest jakichkolwiek ustaleń i wskazania na załączonej mapie. Także w uzasadnieniu decyzji organ nie zajął się tą częścią rozstrzygnięcia i nie ustalił innych dodatkowych warunków dla budowy zjazdu.
W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na brak właściwej analizy, głównie przez brak właściwego załącznika graficznego z zaznaczeniem wszystkich wymaganych elementów – prawidłowo wyznaczonym obszarem analizy, linią zabudowy, usytuowaniem dla projektowanego zjazdu, trudno dokonać oceny dołączonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dodatkowo załączona do akt mapa jest niewyraźna i nieczytelna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na uznaniu, że granica obszaru analizowanego i linia zabudowy muszą być zaznaczone na jednej mapie. W ocenie inwestora, prawidłowa wykładania tego przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że zaznaczenie obszaru analizowanego oraz zaznaczenie linii zabudowy mogą znajdować się na dwóch mapach.
Ponadto, w ocenie inwestora, błędna wykładnia tego przepisu polegała także na uznaniu, że granica obszaru analizowanego nie może zostać oznaczona kwadratem. Zdaniem inwestora, dopuszczalnym jest oznaczenie obszaru analizowanego w dowolny sposób, byleby jego zakres obejmował obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszy niż 50 m.
Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny i przyjął, że do ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań w obszarze analizy organy wzięły pod uwagę jeden budynek. Zdaniem inwestora, z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Włocławka jednoznacznie wynika, że wzięto pod uwagę szereg budynków, których szerokość waha się w granicy od 4,5 m do 134 m. Ponadto Sąd I instancji nie uwzględnił w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, co może utrudnić wydanie decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej prawu.
Po drugie, art. 145 § 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy brak było przesłanek uzasadniających powyższe rozstrzygnięcie.
Inwestor wniósł o: 1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy zaznaczyć, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący nieprawidłowej wykładni przez Sąd I instancji przepisu § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w świetle której granica obszaru analizowanego jak i linia zabudowy muszą być zaznaczone zawsze na jednej mapie, a nie na dwóch mapach. Także błędne w tym zakresie jest stanowisko Sądu I instancji, że granica obszaru analizowanego nie może być oznaczona kwadratem lecz tylko okręgiem, nawet jeżeli spełnione są w tym zakresie nałożone przez powyższy przepis rozporządzenia wymagania dotyczące analizowanego obszaru, który nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki, która została objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, jak i nie mniejsza niż 50 m. Należy bowiem podkreślić, że przepis § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi tylko, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Oznacza to, że ten przepis nie wprowadza obowiązku, że granica tego obszaru analizowanego musi być wyłącznie oznaczona okręgiem, jak i musi być wyznaczona na jednej mapie łącznie z linią zabudowy. Wynika to także z mapy załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy będącej jej załącznikiem graficznym, jak i mapy związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego, a będących w aktach sprawy.
Należy także podkreślić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji właściwe organy nie wzięły pod uwagę tylko jednego budynku w celu ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań w tym w obszarze analizowanym. Z akt sprawy wynika bowiem, a nie tylko z uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji organu I i II instancji, że właściwe organy w tej sprawie brały pod uwagę szereg budynków usytuowanych w tym obszarze analizowanym, których szerokość elewacji frontowej budynków wynosi od 4,5 do 134 m. Świadczy także o tym treść załącznika do decyzji o warunkach zabudowy Nr [...], w którym zawarta jest właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu którą przyjęto, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym miałaby wynosić około 20,25 m, także zgodnie z dyspozycją § 6 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia.
Ponadto stanowisko Sądu I instancji, że załączone do akt sprawy mapy są "niewyraźne i nieczytelne" i nie może służyć podważeniu uzasadnienia decyzji organów I i II instancji co do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego.
Po drugie, biorąc pod powyższe okoliczności prawne i faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wytyczne sformułowane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji są wewnętrznie sprzeczne i niespójne w świetle powołanej w tym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Stanowi to naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając także przesłanki utrzymania decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w świetle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które poddał kontroli Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Dlatego też ponownie rozpatrując tę sprawę, Sąd I instancji zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. powinien zastosować wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i sformułować ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które będą jednoznaczne i spójne w świetle dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.