Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. oddalił skargę D. P. i S. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu zażalenia D. i S. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli D. i S. P., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.), a także naruszenie prawa materialnego i orzecznictwa sądowoadministracyjnego polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy przedmiotowa sprawa toczy się przed WSA w Krakowie, czym rażąco naruszono art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 45 ust 1 i art. 77 ust 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania - postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB w W. z dnia [...] grudnia 2014 r., ustalające dla D. i S. P. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł za samowolnie wybudowaną altanę ogrodową.
Skarżący nie przedstawili orzeczenia, które potwierdzałoby sfałszowanie dowodu i było podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Organy obu instancji trafnie wskazały również, że skarżący nie przedstawili żadnego dowodu w postaci orzeczenia sądu lub innego organu, które potwierdzałoby, że do wydania kwestionowanego postanowienia doszło w wyniku przestępstwa. Sąd uznał zatem, że nie można podejrzewać, iż istnieją okoliczności, które uprawdopodabniałyby uchylenie postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2015 r., co uzasadniałoby wstrzymanie wykonania ww. postanowienia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli D. P. i S. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 132 p.p.s.a., przez przyjęcie błędnego ustalenia, że orzeczenie w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięciem sprawy, a więc ma charakter merytoryczny, tymczasem w tej sprawie rozstrzygnięcie nie powinno mieć charakteru merytorycznego w związku z niezakończonym postępowaniem. Orzeczenie winno mieć formę postanowienia. Zarzucili też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak podstawy prawnej i wyjaśnienia w zakresie, w którym WSA odrzucił przedstawione przez strony dowody, uzasadniając to brakiem rozstrzygnięcia innego organu w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do tego, czy sprawa ze skargi na postanowienie GINB w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej winna zostać rozstrzygnięta wyrokiem, czy w formie postanowienia.
Stosownie do art. 132 k.p.a., sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem.
Jak trafnie podkreślano w doktrynie, zwrot "sąd rozstrzyga sprawę", użyty w art. 132 k.p.a., odnosi się do wydawania rozstrzygnięć co do istoty, a więc zawierających stanowisko sądu w sprawie, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej są zgodne z prawem czy też nie (A.Kabat, Komentarz do art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz WKP 2018, i cyt.tam J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 288). Wyrok rozstrzyga sprawę co do istoty, a więc uwzględnia skargę (art. 145–150 p.p.s.a.) lub ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Rozpatrywana zaskarżonym wyrokiem sprawa toczyła się w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia. Sąd administracyjny badał więc zgodność z prawem postanowienia GINB z [...] grudnia 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie MWINB z [...] września 2015 r. odmawiające wstrzymania wykonania postanowienia MWINB z [...] maja 2015 r. ustalającego opłatę legalizacyjną.
Merytoryczna kontrola Sądu I instancji dotyczyła zatem zgodności z prawem postanowienia GINB z [...] grudnia 2015 r., a więc prawidłowo Sąd ten rozpatrywaną sprawę rozstrzygnął wyrokiem. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że sprawy ze skarg na postanowienia wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania aktu administracyjnego rozstrzygane są wyrokami, a nie postanowieniami (por. np. wyroki NSA z 6 lutego 2019 r., II OSK 630/17; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 356/17, LEX nr 2611000; z 9 października 2018 r., II OSK 2456/16, LEX nr 2573548; z 5 września 2018 r., II OSK 2204/16, LEX nr 2554571; z 11 lipca 2018 r., II OSK 1987/16, LEX nr 2554571).
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 132 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w realiach tej sprawy usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.