Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1938/18

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Ol 100/18 uwzględnił skargę Fundacji [...] (dalej Fundacja) i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dotyczących legalizacji nadbudowy budynku.

1.2 Pismem z 6 grudnia 2016 r. Fundacja zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy R. o udzielanie bieżących informacji o wszczętych lub toczących się postępowaniach w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Podała przy tym, że informacje te pozwolą, w oparciu o art. 28 lub art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej Kpa)., oraz załączony zaktualizowany Statut Fundacji do wzięcia temu podmiotowi udziału w niektórych z tych postępowań na prawach strony.

1. 1.3. Pismem z 30 grudnia 2016 r. organ I instancji wezwał Fundację do sprecyzowania powyższego wniosku poprzez dokładne podanie, czy żądanie dotyczy toczących się postępowań administracyjnych w 2016 r., czy również z lat ubiegłych (m.in. postępowań toczących się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym oraz Sądach Administracyjnych).

1. 1.4. Następnie organ I instancji, decyzją z [...] stycznia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

1. 1.5. Pismem z 31 stycznia 2017 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 2 lutego 2017 r., Fundacja – powołując art. 31 Kpa – zgłosiła swój udział w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji

1. 1.6. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, umorzyło postępowanie z wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium oceniło, że w świetle art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 Kpa, jednym z warunków dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest to, aby postępowanie to było w toku, przed pierwszą lub drugą instancją. Podało, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie została zaskarżona w trybie odwoławczym, wobec czego stała się ostateczna. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że także żądanie Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w którym wydano tą decyzję, stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania zainicjowanego tym żądaniem
2. 2. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Fundacja zarzuciła Kolegium naruszenie art. 31 § 4 Kpa w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, oraz § 3 Kpa, art. 80 i art. 77 § 1 Kpa, art. 7 Kpa, art. 80 i art. 77 § 1 i § 4 Kpa. W oparciu o te zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
3. 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
4. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. powyższą skargę uwzględnił. Zdaniem Sądu I instancji, wydanie przez organ I instancji decyzji, przed zgłoszeniem przez Fundację żądania w trybie art. 31 Kpa, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie wyczerpuje jednak znamion bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego tym żądaniem. Samo wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przed zgłoszeniem przez Fundację żądania w trybie art. 31 Kpa., nie stanowiło przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Fundacji o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu. Wniosek ten wpłynął bowiem do organu administracji publicznej jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności.

W kontrolowanej sprawie nie sposób pominąć także faktu, że Fundacja, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skierowała do tego organu pismo z 6 grudnia 2016 r., w którym domagała się udzielania bieżących informacji o wszczętych lub toczących się postępowaniach w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Ponadto, z twierdzeń zawartych w skardze i załączonych do skargi uwierzytelnionych kopii rozstrzygnięć Kolegium wynika, że Fundacja aktywnie uczestniczyła w wielu postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla innych obiektów na tej samej działce co sporna inwestycja, które prowadzone były w latach 2016-2017.

5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

a) art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie braku istnienia przeszkód do merytorycznego rozpoznania żądania organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu złożonego jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności, a po wydaniu decyzji przez ten organ, w sytuacji, gdy jedynym podmiotem domagającym się zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym jest właśnie organizacja żądająca dopuszczenia do udziału w postępowaniu zakończonym nieostateczną decyzją administracyjną. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkuje w istocie dopuszczeniem wszczęcia postępowania odwoławczego przez podmiot nieuprawniony (art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 Kpa);

b) art. 8 Kpa w zw. z art. 35 § 3 Kpa poprzez dokonanie przez Sąd oceny decyzji organu I instancji jako wydanej "pospiesznie" w sprawie, co miało stanowić naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i skutkować uniemożliwieniem złożenia przez organizację żądania jeszcze przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji, co w świetle niezakwestionowanego przez Sąd stanu faktycznego nie miało miejsca, gdyż organ I instancji orzekał w sprawie w ramach terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, jaki wypływa z akt sprawy i bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy (art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa). Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna - zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie;

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

1. 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 7. 1 Skarga kasacyjna jest zasadna.

7.2 Na uwzględnienie zasługuje pierwszy i trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie w trakcie toczącego się postępowania. Uregulowana w art. 31 Kpa instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie ma charakteru abstrakcyjnego i nie może być rozpatrywana w oderwaniu od tego czy określone postępowanie się toczy. Jeżeli, tak jak w przedmiotowej sprawie, postępowanie zostało zakończone przed organem I instancji, a żadna ze stron nie wniosła odwołania, to bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

7.3. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że w okresie od wydania decyzji przez organ I instancji do dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna możliwe jest zgłoszenie udziału organizacji. Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa prawo wniesienia odwołania od decyzji ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (m.in. wyrok NSA z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13, wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12). W tej sprawie Fundacja wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 Kpa już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Taki wniosek był w sposób oczywisty bezprzedmiotowy, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania. Zatem w pełni zasadny jest powyższy zarzut.

Sąd I instancji naruszył art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa i w konsekwencji bezzasadnie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zaskarżone postanowienie odpowiada bowiem prawu.

7.4. Ponadto należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, pismo z 6 grudnia 2016 r. nie ma jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ nie stanowiło wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a było to podanie o udzielenie bieżących informacji o wszczętych lub toczących się postępowaniach w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Kwestia sposobu rozpatrywania tego pisma podobnie jak rozpatrzenia wniosku o warunki zabudowy wykracza poza granice niniejszej sprawy administracyjnej.

7.5. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Na podstawie art. 207 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.