Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 17 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 931/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę J. D., T. D. i P. D. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "SKO") z 6 września 2022 r., nr SKO Gd/1742/22. Decyzją tą SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Puck (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 25 lutego 2022 r., nr BGG.6730.107.1.2021.IK, ustalającą na wniosek A. R. (dalej: "inwestor") sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji paliw płynnych w zakresie obejmującym posadowienie dodatkowych dwóch podziemnych zbiorników na paliwa płynne o pojemności do 25 m³ każdy, a także przebudowie i rozbudowie rurociągów łączących zbiorniki z dystrybutorami na działce nr [...], obręb [...], gmina P.
2. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. D., T. D. i P. D., zaskarżając go w całości, zarzucając:
3. 1) naruszenie art. 6 (pkt. 1 - 11) Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U.2003.78.706 z dnia 2003.05.09, dalej: "Konwencja z Aarhus") w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej: "ustawa ocenowa"), art. 3 ust. 1 pkt 8 lit.c, art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 8 ustawy ocenowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, która została wydana: bez zapewnienia społeczeństwu, w tym organizacjom ekologicznym, formalnego udziału w postępowaniu i wydawaniu decyzji środowiskowej, dotyczącej realizacji inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji paliw płynnych; braku jawności postępowania w rozumieniu przepisów Konwencji z Aarhus oraz - bez analizy konfliktów społecznych, która może być przeprowadzona tylko w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; i tym samym z rażącym naruszeniem interesu społecznego i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa:
4. 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie") poprzez błędne nieuwzględnienie w całości skargi i jej oddalenie w sytuacji gdy WSA w Gdańsku winien dostrzec, że organy obu instancji zaniechały wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną;
5. 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust 4 u.p.z.p poprzez błędne nieuwzględnienie w całości skargi i jej oddalenie w sytuacji gdy zaskarżone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji paliw płynnych są sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
6. 4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie w całości skargi w sytuacji, gdy WSA w Gdańsku winien dostrzec, że organy obu instancji dokonały błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominęły, że inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji paliw narusza przysługujące skarżącym prawo własności w sposób nieproporcjonalny, a wobec tego świadczy to o nadużyciu władztwa planistycznego przez gminę;
7. 5) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie orzeczenia na ustaleniach Sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy; w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ gminy w ramach władztwa planistycznego kierował się zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, podczas gdy ustalenia zawarte w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji paliw płynnych są w tym zakresie dowolne;
8. 6) naruszenie art. 84 ust. 2 ustawy ocenowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że charakterystyka przedsięwzięcia w decyzjach stwierdzających brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być formułowana w dowolny sposób, ponieważ jest mało znaczącym dodatkiem do decyzji i że lapidarność tej części decyzji nie stanowi rażącego naruszenia tego przepisu oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wydanej z rażącym naruszeniem tego przepisu, tj. bez charakterystyki przedsięwzięcia sporządzonej zgodnie z celem postępowania;
9. 7) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że WSA w Gdańsku winien dostrzec, że organy obu instancji dokonały błędnego zastosowania przepisów prawa i pominęły, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana pomimo braku łącznego zastosowania przesłanek warunków zabudowy, a tym samym doszło do naruszenia słusznego interesu skarżących; niedostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu skarżących bezpośrednio sąsiadującego z planowaną inwestycją (ponad 230 ha użytków rolnych); brak spełnionej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p;
10. 8) naruszenie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt. 8 lit.c, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.a, art. 66 ust. 1 pkt 7 lit.a, art. 66 ust. 1 pkt 15, art. 3 ust. 1 pkt 8 lit.c, art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, pomimo jej wydania bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pomimo nieprzeanalizowania uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie, dotyczących m. in.: rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego skali; powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; emisji i występowania innych uciążliwości; usytuowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska z uwzględnieniem m. in. gęstości zaludnienia, a także rodzaju i skali możliwego oddziaływania wynikających m. in. z zasięgu oddziaływania - obszaru i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
5. 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w punktach 1, 6 i 8 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te są skierowane nie wobec zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta ustalającej warunki zabudowy, ale wobec decyzji Wójta z 26 października 2020 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. Przebudowa i rozbudowa istniejącej stacji paliw płynnych na terenie działki [...] obręb [...], gmina P. W tym kontekście należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzyganie w granicach sprawy oznacza, że sąd administracyjny nie może objąć kontrolą decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej (w znaczeniu materialnym). Sprawa dotycząca ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (zob. art. 71 ustawy ocenowej), jest sprawą odrębną w znaczeniu materialnym od sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy (zob. art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). WSA w Gdańsku nie mógł zatem naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów "Konwencji z Aarhus" oraz przepisów ustawy ocenowej dotyczących trybu oraz zasad wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem przepisy te nie stanowiły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta ustalającej warunki zabudowy.
6. 3.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 Rozporządzenia (punkty 2 i 7 petitum skargi kasacyjnej). W ramach tych zarzutów w skardze kasacyjnej zmierza się do wykazania, że w sprawie nie zostały spełnione warunki dotyczące tzw. dobrego sąsiedztwa, w tym te dotyczące wyznaczenia linii zabudowy oraz kontynuacji funkcji. W realiach niniejszej sprawy, dotyczącej posadowienia dodatkowych dwóch podziemnych zbiorników na paliwa płynne o pojemności do 25 m³ każdy oraz przebudowy i rozbudowy rurociągów łączących zbiorniki z dystrybutorami, warunek zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie podlegał w ogóle badaniu. Zasadnie wskazał WSA w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, że wskazany wyżej zakres inwestycji pozwalał na zakwalifikowanie jej do inwestycji dotyczącej urządzeń infrastruktury technicznej. Ergo, w sprawie znajdował zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.). W świetle tego przepisu, wymagania dotyczące tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) nie znajdowały zastosowania do przedsięwzięć dotyczących m. in. infrastruktury technicznej. Uzupełniająco należy dodać, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, albowiem przepis ten dotyczy nie decyzji o warunkach zabudowy, ale planu miejscowego.
7. 3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty z punktu 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których formułuje się zarzut nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności oraz nadużycia władztwa planistycznego. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym, charakterze decyzji o warunkach zabudowy jest zresztą szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
8. 3.7. Bezzasadne okazał się również zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że planowana inwestycja jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niezależnie od tego, że zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, trzeba przede wszystkim wskazać, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (zob. art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.). W świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zamkniętego katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP), studium nie wiąże organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 612/22, CBOSA).
9. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.