Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1941/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. R. (dalej również jako "skarżąca") na uchwałę Rady Gminy Gdów z [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa M., w jego granicach administracyjnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Gminy Gdów podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M., w jego granicach administracyjnych, z wyłączeniem terenu, który objęty jest zmianą zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy Gdów z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Gdów obejmującego wyznaczenie terenów pod powierzchniową eksploatację kruszywa naturalnego w kategorii Cl + C2 "Z.", położnych w G. i M. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy Gdów z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu zmiany MPZP w rejonie złoża kruszywa "N.".

Skargę na tę uchwałę złożyła A. R., zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 16 ust. 1 i 2, art. 17, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej "u.p.z.p.");
2. - § 6, § 10, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587);
3. - art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 ze zm.);
4. - art. 7, art. 19 ust. 3, art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części uchwalającej zmianę przeznaczenia gruntów wchodzących w skład działek o oznaczeniach [...],[...],[...] z rolnych na grunty o charakterze nierolnym i przeznaczenia tych terenów z celu rolniczego na cele komercyjne (tereny zabudowy usługowej - usług komercyjnych).

Wskazując na swój interes prawny skarżąca podniosła, że negatywne konsekwencje prawne wywołane zaskarżoną uchwałą związane są z tym, iż jest ona współużytkownikiem wieczystym gruntów rolnych wchodzących w skład działek [...],[...],[...] oraz współwłaścicielem nieruchomości posadowionych na tych gruntach. Z przepisów regulujących użytkowanie wieczyste wynika, że – bez dokonania stosownych zmian w umowie ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego – użytkowanie wieczyste ma być wykonywane w sposób ściśle ustalony w chwili ustanawiania użytkowania. Jak wynika z decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego była wykorzystywana na cele rolnicze, albowiem były tam tuczarnie trzody chlewnej, a grunty miały przeznaczenie wyłącznie rolne. Jest to zbieżne z zapisami planów zagospodarowania przestrzennego z 1984 r. oraz 1992 r. - tereny działek [...],[...],[...] oznaczane były jako S17 oraz RPZI - ośrodek produkcji zwierzęcej.

Skarżąca na gruntach dla terenów działek [...],[...],[...] mogła (i może) zatem wyłącznie prowadzić działalność rolniczą. Część gruntów rolnych jest wydzierżawiana na cele rolne, natomiast na pozostałych jest prowadzona działalność rolnicza oraz agroturystyczna. Utrzymanie uchwalonych przez Radę Gminy Gdów z rażącym pominięciem przepisów prawa zmian uchwałą [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. i zmiana gruntów wchodzących w skład działek [...],[...] i [...] z rolnych na nierolnicze spowoduje, w ocenie skarżącej, negatywne dla niej skutki.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gdów wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym dwóch osób, w tym A. R. Działki te w zaskarżonym planie położone są w obszarze usług komercyjnych, o symbolu U11. Z dokumentacji archiwalnej posiadanej w Urzędzie Gminy stwierdzić można, że w ujęciu historycznym od zachowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gdów z 1984 r. i kolejnych jego edycji z lat późniejszych, powyższe działki w każdym planie miejscowym, następującym po sobie, były objęte nierolniczym przeznaczeniem, związanym m.in. ze składowaniem i magazynowaniem towarów oraz szeroko pojętą - w myśl tamtejszych przepisów - drobną wytwórczością, nieuciążliwą.

W związku z powyższym przeznaczeniem nierolniczym przedmiotowe działki nie mogły być traktowane jako grunty rolne, w myśl ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 1, poz. 79 ze zm.), w związku z czym musiały być objęte zgodą rolną z lat 1984, bez względu na fakt istnienia w tym miejscu tuczarni trzody chlewnej, wchodzącej w skład okręgowego przedsiębiorstwa przemysłu mięsnego. Tuczarnia bowiem związana była z faktycznym wykorzystaniem tego terenu, a nie z jego docelowym przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Funkcja komercyjna została wprowadzona do przedmiotowych obiektów i terenów pod koniec lat 90-tych XX w, czyli zdecydowanie wcześniej niż został sporządzony i uchwalony plan miejscowy z 2007 r. Działki nr [...], nr [...] i nr [...] prawidłowo zostały objęte w planie miejscowym z 2007 r. terenem usług komercyjnych jako kontynuacja przeznaczenia z lat wcześniejszych oraz zgodnie z wykonywaną w ich granicach przez A. R. działalnością gospodarczą o profilu nierolniczym, czyli usług zdrowia, turystycznych, noclegowych i gastronomicznych.

Dalej wskazano, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] położone w miejscowości M. objęte były zgodą rolniczą uzyskaną najwcześniej na etapie sporządzania planu miejscowego z 1984 r. i dowodzą tego ustalenia planu miejscowego terenu ww. działek, pomimo nie zachowania się załącznika do decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1984 r. Kolejne zmiany planów miejscowych odnoszono m.in. do tej decyzji, stąd nie zaistniała konieczność wystąpienia o ministerialną zgodę rolniczą dla działek nr [...], nr [...] i nr [...], na etapie prac nad planem miejscowym z 2007 r (zaskarżona uchwała). Zgody rolnicze nie tracą ważności, co odnajduje potwierdzenie w aktualnych przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że najistotniejszym i najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut dotyczący naruszenia procedury planistycznej poprzez niewystąpienie przez Wójta Gminy Gdów o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze tj. zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2, art. 17, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd podał, że zachowała się decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1984 r. znak [...] (k. 53 akt sądowych), w której wyraził on zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-IV o ogólnej powierzchni 61,21 ha, w tym klasy III – 42,35 ha – zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego gminy Gdów. Nie zachował się jednak załącznik do tej decyzji, tj. wspomniany w niej "wykaz stanowiący integralną część wniosku". Pomimo podjętych poszukiwań załącznik ten nie został odnaleziony (k. 52 akt sądowych).

Spór zatem w tym zakresie, w ocenie Sądu, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wobec braku załącznika do wspomnianej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa, należy bezwarunkowo stwierdzić, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne (będących obecnie w użytkowaniu wieczystym skarżącej) nie została udzielona, a w konsekwencji stwierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości lub w części, czy też możliwe jest, poprzez analizę przedłożonych Sądowi dokumentów stwierdzenie, że w najwyższym stopniu prawdopodobieństwa odrolnienie miało miejsce w 1984 r na podstawie przywołanej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa, jak twierdzi Rada Gminy Gdów i tym samym przyjąć, że brak jest powodów dla stwierdzenia istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, zestawienie faktu, że w 1984 r., na potrzeby projektowanego planu miejscowego gminy Gdów wydała została zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na nierolnicze przeznaczenie 42 ha gruntów klasy III, z treścią ustaleń tego planu, który grunty klasy III (obecnie nieruchomości skarżącej) przeznaczył na cele składów, magazynów i baz gospodarczych, a zatem na cele nierolnicze – wskazuje jednoznacznie na to, że zgoda na nierolnicze przeznaczenie tych nieruchomości rzeczywiście miała miejsce w 1984 r. na podstawie opisanej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Powołując się m.in. na uchwałę NSA podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, Sąd wskazał, że jeśli nieruchomości raz już zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, to nie jest wymagana kolejna zgoda rolna na takie ich przeznaczenie, w kolejno uchwalanym planie miejscowym.

Następnie Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Naruszenia tego skarżąca upatruje w uwzględnieniu w zapisach części tekstowej i graficznej uchwalonego zaskarżoną uchwałą budynku tzw. "Rządcówki", której fizycznie nie ma w terenie.

Sąd uznał za wiarygodne wyjaśnienie zawarte w uchwale Rady Gminy Gdów z dnia [...] października 2014 r., iż "zapisy planu odnoszące się do budynku Rządcówki tj. § 7 planu miejscowego z 2007 r. (...) zostały wprowadzone zgodnie z wnioskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w oparciu o prowadzoną przez niego wojewódzką ewidencję zabytków. W związku z faktem, że budynek "Rządcówki" widniał w wykazie, nie mógł być pominięty w treści sporządzanego planu. W roku 2012 została przyjęta przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie gminna ewidencja zabytków. W trakcie prac nad wspomnianą ewidencją, w porozumieniu ze służbami ochrony zabytków, budynek "Rządcówki" został z niej skreślony jako budynek nieistniejący. Zaktualizowane informacje o obiektach zabytkowych objętych gminną ewidencją zabytków zostaną ujęte podczas prac nad zmianą obowiązującego planu miejscowego, po podjęciu stosownej uchwały przez organy gminy".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6, § 10 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz zarzutu naruszenia art. 16 u.p.z.p. Sąd podał, iż sprowadza się on do tego, że skarżąca kwestionuje skalę mapy (1:2000), w której sporządzona została część graficzna planu miejscowego, wskazując, że odstępstwo od reguły jaką jest skala mapy 1:1000 wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego organ planistyczny zaniechał. Sąd stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stawia przed organem planistycznym obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały, na podstawie której uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym zarzut braku "szczegółowego uzasadnienia" przyjętej skali nie może stanowić o legalności lub braku legalności przyjętego rozwiązania, skoro brak przepisu prawa, w którym obowiązek taki można byłoby odnaleźć. Sąd wywiódł, że zasada sporządzania mapy planu w skali 1:1000 nie została potraktowana przez ustawodawcę jako zasada bezwzględnie obowiązująca, a wręcz przeciwnie – ustawodawca dopuszcza zarówno skalę mniejszą niż podstawowa (1:500), jak i większą (1:2000, 1:5000), w zależności od celu, dla którego plan zostaje sporządzany. I tak, w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000; natomiast w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000.

Podsumowując Sąd wskazał, że choć skarżąca jako współużytkownik wieczysty nieruchomości położonych w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, to jednak nie został on zdaniem Sądu zaskarżoną uchwałą naruszony. Zgodnie z umową przedłożoną przez skarżącą z dnia [...] września 2002 r. rep. [...], skarżąca (§ 6) oświadczyła jako nabywca, że nieruchomość, którą nabywa na współużytkowanie wieczyste stanowi gospodarstwo rolne i będzie użytkowana na cele produkcji rolnej. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że na gruntach działek [...],[...] i [...] mogła (i może) wyłącznie prowadzić działalność rolniczą, bez możliwości wykorzystywania nieruchomości w inny sposób niż rolniczy, albowiem będzie to skutkowało naruszeniem warunków ustanowienia użytkowania wieczystego, które będzie prowadziło do utraty przez nią prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów.

Zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zaskarżona uchwała takich szczególnych regulacji nie zawiera, zatem nie ma żadnych przeszkód aby grunty – w tym również grunty skarżącej – były wykorzystywane na cele rolne. Ustalenia planu dają możliwość zmiany sposobu zagospodarowania i funkcji danego terenu ale nie tworzą takiego obowiązku.

Zaznaczając, że na rozprawie w dniu 2 kwietnia skarżąca wskazała, że naruszenia jej interesu prawnego upatruje w tym, że będzie musiała ponosić większą niż dotychczas opłatę za użytkowanie wieczyste, Sąd I instancji podniósł, że na nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego skarżąca prowadzi działalność komercyjną – hotelową i gastronomiczną, a wspomniane w skardze inwestycje dokonane w budynkach nie są inwestycjami w gospodarstwo rolne. Dlatego, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że konieczność opłacania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jak za nieruchomości przeznaczone pod usługi komercyjne, a nie jak za nieruchomości rolne, narusza interes prawny skarżącej. W opinii Sądu I instancji, w tej sytuacji można ewentualnie mówić o naruszeniu interesu faktycznego, gdyż niewątpliwie każdy wzrost opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest dla zobowiązanego do ich opłacania uciążliwy, jednakże naruszenie interesu fatycznego nie daje legitymacji do skutecznego zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, to jest:
2. - art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami tych przepisów, które wskazywałyby na naruszenie przez organ władztwa planistycznego;
3. - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały wszelkie postanowienia, które zgodnie z tym przepisem powinny być zawarte w planie miejscowym;
4. - art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości;
5. - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały wszystkie wymagane regulacje dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
6. - art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie naruszył powyższych przepisów stosując bardzo małą skalę przy opracowaniu rysunku planu miejscowego;
7. - art. 17 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie naruszył powyższych przepisów nie uzyskując w ramach procedury planistycznej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
8. - art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zbiorcze rozstrzygnięcie przez Radę Gminy Gdów wniesionych uwag nie narusza treści przedmiotowego przepisu;
9. - art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego oraz w sposób istotny nie naruszyły trybu jego sporządzania;
10. 2) przepisów postępowania, to jest:
11. - 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.)., poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, która powinna zostać przeprowadzona z urzędu i nie powinna ograniczać się jedynie do zbadania zaskarżonej uchwały w kontekście podniesionych w skardze zarzutów;
12. - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz poprzez odstąpienie w uzasadnieniu wyroku od szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu przeprowadzona z urzędu kontrola procedury oraz zasad sporządzenia planu miejscowego nie wykazała uchybień pomimo ich występowania;
13. - art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej k.p.c.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego w kontekście oceny zakresu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne wyrażonej przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r.;
14. - art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazywanego przez skarżącą naruszenia w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 10,16 ust. 1, art. 17 pkt 8 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także § 4 pkt 8 i 9 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
15. - art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2,, art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 10, 16 ust. 1, art. 17 pkt 8 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p, a także § 4 pkt 8 i 9 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Gdów wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Mając na uwadze, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że chociaż skarżąca jako współużytkownik wieczysty nieruchomości położonych w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, to jednak jej interes prawny nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Do konkluzji takiej Sąd I instancji doszedł w zaskarżonym kasacyjnie wyroku po przeprowadzeniu analizy istotnych dla sprawy okoliczności, w tym po analizie treści zaskarżonej uchwały i treści uprzednio obowiązujących regulacji planistycznych dotyczących nieruchomości będących w wieczystym użytkowaniu skarżącej kasacyjnie, a także prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie działalności na przedmiotowych działkach.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przepis ten pozwala na skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy przez tego, kogo interes prawny został naruszony. Samo posiadanie interesu prawnego nie jest wystarczające do skutecznego zaskarżenia uchwały. Dopiero po ustaleniu, że doszło do spełnienia warunków określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwe jest merytoryczne rozpoznanie skargi.

Zaznaczyć przy tym wypada, że zaskarżony kasacyjnie wyrok został wydany w dniu 2 kwietnia 2015 r., a zatem przed wejściem w życie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po przeprowadzeniu analizy istotnych dla sprawy okoliczności, podał, że "na nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego skarżąca prowadzi działalność komercyjną – hotelową i gastronomiczną, a wspomniane w skardze inwestycje dokonane w budynkach nie są inwestycjami w gospodarstwo rolne. Dlatego nie można przyjąć, że konieczność opłacania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jak za nieruchomości przeznaczone pod usługi komercyjne, a nie jak za nieruchomości rolne narusza interes prawny skarżącej. W tej sytuacji można ewentualnie mówić o naruszeniu interesu faktycznego, gdyż niewątpliwie każdy wzrost opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest dla zobowiązanego do ich opłacania uciążliwy, jednakże naruszenie interesu fatycznego nie daje legitymacji do skutecznego zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie jest w istocie kwestionowane w żadnym z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te bowiem merytorycznie kwestionują zaskarżoną uchwałę, ale nie odnoszą się do stanowiska Sądu I instancji o braku naruszenia przez tę uchwałę interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej podano, że "wejście w życie wskazanego planu miejscowego wywołało dla skarżącej istotne konsekwencje prawne polegające na tym, że nie będzie ona miała możliwości uzyskania profitów z poczynionych inwestycji na jej przedmiot odrębnej własności w postaci budynków i budowli posadowionych na jej działkach, które zmodernizowała i które to nakłady miały zwrócić się w przyszłych latach.

Ponadto, Skarżąca będzie zobligowana do uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów według wartości gruntów wycenianych jako grunty komercyjne przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek możliwości korzystania z przedmiotu prawa użytkowania wieczystego w oparciu o zmienione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie gruntów z rolnych na funkcję usług komercyjnych".

Mając na uwadze powyższe podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej kasacyjnie lecz co najwyżej jej interes faktyczny. Wbrew wyrażanym przez skarżącą obawom, zaskarżona uchwała pozwala na kontynuowanie dotychczasowej działalności, a zatem skarżąca kasacyjnie może w pełni korzystać z poczynionych przez siebie inwestycji. Zauważyć wypada, że uchwała ta weszła w życie około 7 lat przed złożeniem w rozpatrywanej sprawie skargi. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, wejście w życie przedmiotowego planu miejscowego nie wywołało dla skarżącej "konsekwencji prawnych" polegających na tym, że nie będzie ona miała możliwości uzyskania profitów z poczynionych inwestycji, skoro przez tyle lat skarżąca kasacyjnie bez przeszkód prowadziła swoją działalność i na przedmiotowych nieruchomościach dokonywała inwestycji, nie kwestionując przedmiotowej uchwały. Niewątpliwie więc uchwała ta nie naruszała jej interesu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, to tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g. i już tylko z tego powodu jej skarga – w stanie prawnym obowiązującym w chwili jej rozpoznawania przez Sąd I instancji – podlegała oddaleniu – i to nawet bez merytorycznego rozpatrywania podnoszonych zarzutów, gdyż nie została skutecznie wniesiona (aczkolwiek Sąd I instancji – zanim doszedł do konkluzji, że interes prawny skarżącej nie został naruszony – podniesione w skardze zarzuty merytorycznie rozpoznał, a nawet – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – z urzędu przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały).

Skoro skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku naruszenia interesu prawnego, nie mogła zostać uwzględniona, a podniesione w niej zarzuty merytorycznie kwestionujące zaskarżoną uchwałę nie podlegały rozpatrzeniu. Dopiero bowiem skuteczne wniesienie skargi pozwala na jej merytoryczne rozpatrzenie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.